I SAB/Wa 137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.B., E.K., B.W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. w sprawie ze skargi K.B. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 10 grudnia 1990 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...], hip nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. odrzuca skargę E.K., B.W. 4. zasądza od Prezydenta m[...] na rzecz skarżącej K.B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego. Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. K.B., E.K. i B.W. działające za pośrednictwem adwokata K.K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...], hip. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność W.K. i M.W. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 1990 r. M.W. oraz spadkobierczyni W.K. – K.B., wystąpili do Urzędu [...] o przyznanie odszkodowania za sporną nieruchomość. Skarżące wskazały, że pomimo upływu ponad 22 lat, Prezydent [...] nie wydał w sprawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Powyższe zaniechanie spowodowało, że K.B. złożyła na niezałatwienie sprawy w terminie zażalenie do Wojewody [...], który uznał je za zasadne i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, którego organ również nie dotrzymał. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130) stał własnością Skarbu Państwa. Prowadzone przed Prezydentem [...] postępowanie odszkodowawcze, toczy się w oparciu o przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Organ wskazał, że w chwili obecnej postępowanie znajduje się na etapie określania dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Prezydent wskazał również, że pełnomocnik stron pismem z dnia 22 marca 2013 r. zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 119 § 2 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na całkowitą zasadność skargi K.B. na bezczynność Prezydenta [...], co skutkowało wyrokiem zobowiązującym organ do wydania orzeczenia w określonym terminie (pkt I orzeczenia). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Z analizy akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 grudnia 1990 r. były współwłaściciel nieruchomości M.W. oraz K.B. będąca spadkobierczynią drugiej współwłaścicielki - W.K., złożyli do Urzędu [...] wniosek o przyznanie odszkodowania za sporną nieruchomość. M.W. zmarł w dniu [...] lipca 2002 r. Jego spadkobierczyniami zostały K.K. oraz B.W. Od dnia złożenia przez wniosku o odszkodowanie do dnia wyrokowania, organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd oceniając aktywność organu na przestrzeni tego okresu (w szczególności z uwzględnieniem okresu po dniu 17 maja 2011 r., czyli dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa), doszedł do przekonania, że wprawdzie Prezydent podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże działania te przebiegały niezwykle opieszale i nie doprowadziły do zakończenia postępowania. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, w pierwszych trzech latach po otrzymaniu wniosku odszkodowawczego, organ podejmował działania mające na celu zgromadzenie potrzebnej do sprawy dokumentacji. Następnie dopiero w wyniku otrzymania od stron pisma w sprawie zwrotu spornej nieruchomości, organ ponownie zajął się sprawą i pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. poinformował B.W. o niemożności rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, pouczając jednocześnie o treści art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomości. Kolejne działania organ podjął dopiero w dniu 25 lutego 2010 r., kiedy to zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] oraz Urzędu [...] Delegatury w [...] o nadesłanie dokumentacji związanej z nieruchomością. Z pism z marca 2010 r. wynika, że potrzebnej dokumentacji nie uzyskał. Pismami z dnia 18 października 2010 r. wystąpił do Biura Geodezji i Katastru [...] o nadesłanie kopii mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami działek i granicami hipotecznymi, oraz Wydziału Architektury w [...] o udzielenie informacji w sprawie przeznaczenia terenu. W dniu 24 listopada 2010 r. Biuro Geodezji i Katastru poinformowało organ, że potrzebna dla sprawy dokumentacja może być sporządzona jedynie przez uprawnionego geodetę. Wobec powyższego w dniu 10 marca 2011 r. Prezydent [...] poinformował strony, że po wykonaniu koniecznego opracowania będzie możliwe dalsze kontynuowanie postępowania. Po upływie kolejnych czterech miesięcy organ ponownie wystąpił do Biura Geodezji i Katastru, tym razem o nadesłanie informacji z rejestru gruntów oraz odbitki z mapy sytuacyjnej. W dniu 4 sierpnia 2011 r. Prezydent otrzymał wnioskowane dokumenty oraz ponowną informację o konieczności dokładnego naniesienia granic dawnych działek hipotecznych przez biegłego geodetę. O nadesłanie kolejnych dokumentów organ zwrócił się do podległych sobie jednostek organizacyjnych przy pismach z dnia 21 października 2011 r., oraz 20 stycznia 2012 roku. Po uzyskaniu w dniu 2 kwietnia 2012 r. z ZDM dokumentacji inwestycyjnej nieruchomości, pismem z dnia 18 maja 2012 r. Prezydent zwrócił się ponownie do Wydziału Architektury i Budownictwa o nadesłanie tym razem decyzji lokalizacyjnej. Przy pismach z lipca 2012 r. Prezydent ponownie wystąpił do podległych sobie jednostek o nadesłanie kolejnej dokumentacji. Skarżąca K.B. nie mogąc doczekać się rozpoznania sprawy, pismem z dnia 10 października 2012 r. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent [...] w dalszym ciągu podejmował działania mające na celu zgromadzenie dokumentacji, rozstrzygnięcia w sprawie jednak nie wydał. Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. organ po raz pierwszy poinformował strony o niemożności rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, z uwagi na konieczność określenia dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Jednocześnie organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończone zostanie do dnia "31 marca 2012 roku". W dniu 19 grudnia 2012 r. Prezydent [...] otrzymał postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] uznające zażalenia K.B. za zasadne i wyznaczające mu dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Terminu wyznaczonego przez organ drugiej instancji Prezydent [...] jednak nie dotrzymał, za to pismem z dnia 22 marca 2013 r. wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania, tym razem na dzień 31 sierpnia 2013 roku. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco prowadził sprawę. Okolicznością przemawiającą za oddaleniem skargi nie może być przy tym ani stopień skomplikowania sprawy, ani też duża ilość spraw odszkodowawczych, które Prezydent [...] jednocześnie prowadzi. Ponadto wskazać należy, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 kpa i każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, powiadamiał o tym fakcie strony. Zrobił to dwukrotnie. Raz wskazując termin, który już upłynął (prawdopodobnie myląc rok 2012 z 2013). Za drugim razem wyznaczył termin pięciomiesięczny, co oznacza, że góry założył możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyka taka jest niedopuszalna. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponadto mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie, z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. Uzasadniając odrzucenie skargi E.K. oraz B.W., w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, stanowi z kolei, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarga złożona została na bezczynność Prezydenta [...], który w postępowaniu występuje jako organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi na bezczynność, skarżące E.K. i B.W. powinny idąc za przykładem K.B., wystąpić do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta [...]. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, E.K. oraz B.W., przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta nie dopełniły tego wymogu i tym samym nie wyczerpały środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 ppsa. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, art. 120 ppsa oraz art. 58 § 1 pkt 6 orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.