III SA/Gl 1723/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cen (uchwały RM R. w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu oraz wysokości opłat w komunikacji miejskiej organizowanej przez Zarząd Transportu Zbiorowego) 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała określona w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. Uchwałą z [...] r. nr [...], Rada Miasta R. dokonała zmiany uchwały z [...] r. nr [...], w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu oraz wysokości opłat w komunikacji miejskiej organizowanej przez "A", w ten sposób, że przepisem § 1 ust. 1 zmieniono m.in. § 5 ust. 3 pkt 5 uchwały nr [...], ustalając, iż uprawnienia do przejazdów ulgowych posiadają "emeryci po ukończeniu odpowiednio: 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny - na podstawie e-karty imiennej wydanej na podstawie dokumentu stwierdzającego datę urodzenia oraz legitymacji ustalającej uprawnienie do świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych". Uchwałę podjęto w oparciu m.in. o przepisy: art. 4 (w brzmieniu obowiązującym w 2009 r.) ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w § 1 ust. 1, w zakresie sformułowania: "po ukończeniu odpowiednio: 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny", zarzucając, iż jest ono niezgodne z art. 32 w związku z art. 33 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nadzoru badał legalność niniejszej uchwały wedle stanu prawnego na dzień jej podjęcia. Zaakcentował, że uchwała przyjmująca regulamin przewozu osób i bagażu (...) stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważył przy tym, iż z normatywnego charakteru tego aktu, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP) wynika konieczność przestrzegania przez organ go podejmujący zakresu delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Tymczasem nadając nowe brzmienie dla § 5 ust. 3 pkt 5 uchwały z 13 września 2006 r. Rada Miasta R. zakreśliła granicę wieku, od którego emerytom przysługuje uprawnienie do przejazdów ulgowych, po ukończeniu odpowiednio: 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny. Tak zredagowany przepis, zdaniem organu nadzoru, uzależnia przyznanie emerytom uprawnienia do przejazdów ulgowych w komunikacji miejskiej od płci i wieku. Zatem różnicuje on sytuację prawną mężczyzn i kobiet, poprzez wcześniejsze przyznanie kobietom uprawnienia do przejazdów ulgowych w komunikacji miejskiej tj. po ukończeniu przez nie 60 lat. Mężczyźni zaś, z powyższego uprawnienia będą mogli korzystać dopiero po ukończeniu 65 lat. W ocenie organu nadzoru, prowadzi to do gorszego traktowania mężczyzn w stosunku do kobiet i przybiera charakter dyskryminacji mężczyzn ze względu na wiek i płeć, naruszając treść art. 32 i 33 Konstytucji i sformułowanych tam zasad równości i zakazu dyskryminacji. Organ nadzoru przyznał, iż Rada Miasta R. jest organem, który zasadniczo może dokonać w uchwale wyboru grup uprawnionych do przejazdów ulgowych, jak również może różnicować wymagania wobec tych grup, jednakże z zachowaniem konstytucyjnych zasad, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Organ nadzoru powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 2000 r. (K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185) wskazał, że Rada może różnicować wymagania uprawniające do przejazdów ulgowych, jednakże rodzaj tych zróżnicowań musi zawsze znajdować usprawiedliwienie, zważywszy na cechy prawne relewantne odnoszone do określonej kategorii adresatów, przy czym ową relewantność należy ocenić z punktu widzenia celów regulacji i innych wartości konstytucyjnie chronionych. Zatem w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta R. podejmując decyzję o ustanowieniu dla emerytów prawa do przejazdów ulgowych w komunikacji miejskiej, winna brać pod uwagę np. sytuację materialną emerytów, gdyż w tej grupie znajdują się osoby o różnym statusie majątkowym. Uzależniając natomiast prawo do przejazdów ulgowych od płci i wieku Rada wprowadza niedozwolone zróżnicowanie sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn, mający charakter dyskryminacji. Zróżnicowanie wynikające z faktu wcześniejszego nabywania uprawnień emerytalnych przez kobiety (60 lat) nie powinno oddziaływać na przyznanie przez Radę emerytom uprawnienia do przejazdów ulgowych środkami komunikacji miejskiej, bowiem ulga w opłatacie za przejazd środkami komunikacji miejskiej to swego rodzaju świadczenie o charakterze socjalnym (pomocy) dla osób o relatywnie niskich dochodach. Ponadto takie ukształtowanie prawa do ulgi nie uwzględnia mężczyzn, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego przed ukończeniem 65 roku życia (np. górnicy, służby mundurowe). Trudno też tłumaczyć decyzję Rady odwołaniem do ustawowej granicy wieku, w którym co do zasady nabywane jest prawo do emerytury (odpowiednio 60 i 65 lat), skoro przepisy ustaw szczególnych uzależniają nabycie tego prawa od przepracowania określonej ilości lat w danym zawodzie; w konsekwencji czego emerytem może zostać osoba (zarówno kobieta jak i mężczyzna) na długo przed osiągnięciem 60 roku życia. Organ zauważył, że również w art. 33 ust. 1 Konstytucji została zawarta zasada równych praw kobiet i mężczyzn związana ściśle z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji. W ust. 2 art. 33 Konstytucja wskazuje bardziej precyzyjnie najważniejsze dziedziny i problemy, w których musi się przejawiać równość praw obu płci, są to życie rodzinne, polityczne, społeczne i gospodarcze, a więc praktycznie ogół aktywności człowieka. Przywołany art. 33 obok art. 32 stanowi również gwarancję równości w stanowieniu i stosowaniu prawa. Na marginesie, organ zwrócił uwagę, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie może stanowić podstawy do podejmowania uchwał w sprawie ustalania regulaminów określających warunki przewozu osób i rzeczy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R., wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wskazała, że uchwała, której zapis został zaskarżony, została uchylona uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. w sprawie ustalenia regulaminu przewozu osób, bagażu lub zwierząt oraz wysokości opłat w komunikacji miejskiej organizowanej przez Zarząd Transportu Zbiorowego w R., której zgodności z prawem skarżący nie kwestionuje. Zdaniem Rady skoro zaskarżona uchwała przestanie obowiązywać z dniem [...]r., tj. od dnia wejścia w życie ww. uchwały po jej uprzednim opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], bezzasadne jest ustosunkowywanie się do części merytorycznej skargi. Zaakcentowano też, że organ administracji, bez interwencji organu nadzoru, podjął uchwałę, która zaskarżony zapis wyeliminuje z obrotu oprawnego. Organ administracji wskazał, iż znana jest mu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r., nr 2, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednakże zdaniem organu uchwała ta nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do sytuacji "(...) jeżeli zaskarżona uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany nadal obowiązuje w stosunku do sytuacji poprzedzającej jej zmianę lub uchylenie". Zdaniem organu uchwała, która wejdzie w życie z dniem [...] r. nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że zaskarżona uchwała, jako zastępująca uchwałę nr [...] z [...] r. w sprawie: regulaminu przewozu osób i bagażu oraz wysokości opłat w komunikacji miejskiej organizowanej przez "A" i równocześnie ją uchylająca, wyeliminuje w całości z obrotu prawnego zakwestionowane przez skarżącego zapisy. Tym samym brak przesłanek do uznania, że zaskarżony zapis uchwały może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Nadto wskazał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż wtedy negatywne konsekwencje z niej wynikające dla obywateli nie będą miały uzasadnienia, a w przypadku ich poniesienia osoby te będą mogły dochodzić odszkodowania i zwrotu kosztów. Zauważył też, że cała sprawa stanowi odpowiedź na interwencję jednego z mieszkańców miasta. Pełnomocnik Rady Miasta wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, wskazując, iż aktualnie obowiązująca uchwała zawiera regulacje mniej korzystne niż uchwała zaskarżona, albowiem zrównuje prawo do przejazdów ulgowych kobiet i mężczyzn po ukończeniu 65 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Przeprowadzone w tych ramach badanie sprawy wykazało, że skarga okazała się zasadna. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 32 ust. 1 w związku z art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przy ocenie naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w § 1 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że w myśl art. 32 Konstytucji: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." (ust. 1). "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." (ust. 2). Z kolei art. 33 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: "Kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym." Na tle tej normy konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (wystarczające jest tutaj powołanie wyroku TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że słusznie zauważył organ nadzoru, że Rada Miasta R. wprowadza niedozwolone zróżnicowanie sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn, mający charakter dyskryminacji. Z tym, że zaskarżona uchwała w spornym przepisie wprowadziła niczym nieuzasadnione zróżnicowanie w przyznaniu prawa do przejazdów ulgowych emerytom, w tej grupie wprowadzając też zróżnicowanie zależne od wieku i płci. Zauważyć przyjdzie, że poza prawem skorzystania do przejazdów ulgowych pozostawiono osoby, które ukończyły 60 lat (kobiety) bądź 65 lat (mężczyźni) a nie są emerytami. Zaś w samej grupie emerytów poza prawem do korzystania z przejazdów pozostawiono osoby, które wcześniej nabyły prawo do emerytury przed ukończeniem 60 lub 65 lat i dotyczy to zarówno kobiet jak i mężczyzn. Zatem skoro sporny przepis zaskarżonej uchwały ustanawiając prawo do korzystania z przejazdów ulgowych, w sposób niczym nieuzasadniny traktuje nierówno adresatów normy, różnicując ich sytuację bez zachowania cech relewantnych, należało stwierdzić jego nieważność. Sąd nie podziela stanowiska Rady Miasta R., że skoro z dniem [...] r. wejdzie w życie nowa uchwała, nie zawierająca przepisów przejściowych, która zastąpi zaskarżoną uchwałę i wyeliminuje w całości z obrotu prawnego zakwestionowane przez skarżącego zapisy, to brak jest przesłanek do uznania, że zaskarżony zapis uchwały może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie, więc należy skargę odrzucić względnie oddalić. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 236 ze zm.) stanowi, że wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności oraz, że sprawuje ten nadzór na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Z kolei zasady nadzoru nad działalnością gminy regulowane są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Z art. 86 tej ustawy wynika, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust.1). Uprawnienie nadzorcze wojewody, w zakresie zaskarżenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego do sądu administracyjnego odnosi się do uchwał funkcjonujących w obrocie prawnym, t.j. obowiązujących. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 roku, sygn. akt P 6/02 (OTK-A 2002/7/91) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania. Pogląd ten ma również zastosowanie w niniejszej sprawie. Uchylenie przez Radę Gminy R. uchwały nr [...] z [...] r. nie oznacza, że uchwała ta przestała obowiązywać. Uchylenie jej obowiązywania może być bowiem podzielone w czasie. Uchylona uchwała nie obowiązuje w odniesieniu do zdarzeń, które nastąpią po jej uchyleniu, jednakże jej uchylenie nie wywołuje skutków ex tunc, to jest nie wywołuje skutków z mocą wsteczną. Takie skutki wywołuje jedynie stwierdzenie nieważności uchwały. Uchwała Rady Miasta R. z [...] r. nr [...] ze zmianami, uchylona została uchwałą z [...] r. nr [...], z której wynika, że traci moc uchwała nr [...] z [...] r., nowa uchwała wchodzi w życie z dniem [...] r. po uprzednim ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Z nowej uchwały nie wynika, by uchwała z [...] r. przestała obowiązywać również w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed jej uchyleniem. Zaskarżona uchwała wywoływała więc skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem jej uchylenia. Jeśli przed dniem jej uchylenia uchwała ta była jedną z podstaw prawnych wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, to nie można kwestionować prawidłowości tej decyzji tylko z tego powodu, że uchwała została po wydaniu tej decyzji uchylona. W uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 16/12 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Możliwość skorzystania przez wojewodę z uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał podjętych przez radę gminy uzależniona jest od tego, czy uchwała ta obowiązuje. Nie ma przy tym znaczenia, czy obowiązywanie to jest ograniczone w czasie np. tylko w stosunku do określonych zdarzeń. Podział uchwał na uchwały, które obowiązują w pełnym zakresie, to jest w stosunku do zdarzeń, które zaistniały w przeszłości oraz do zdarzeń, które zaistnieją w przyszłości oraz na uchwały, które obowiązują w ograniczonym zakresie, tylko do zdarzeń, które zaistniały, przed jej uchyleniem ma znaczenie jedynie informacyjne. Wyróżnienie to nie ma natomiast wpływu na możliwość skorzystania przez wojewodę z przysługujących mu uprawnień nadzorczych." Na zakończenie wskazać przyjdzie, że Sąd nie odniósł się do zarzutu organu nadzoru, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie może stanowić podstawy do podejmowania uchwał w sprawie ustalania regulaminów określających warunki przewozu osób i rzeczy, gdyż stanowiska tego organ nie uzasadnił. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta R.. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 p.p.s.a, który stanowi, że: “W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku."