II SA/Ke 168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi T. Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Zachód – obszar V.9.1 – B. – ul. F., ul. G." na obszarze miasta K. W § 1 ust. 3 tej uchwały stwierdzono, że celem planu jest zabezpieczenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 K. przed realizacją inwestycji mogących wpływać negatywnie na jakość i wielkość jego zasobów oraz wprowadzenie ustaleń gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego przy niezakłóconym funkcjonowaniu istniejących siedlisk w zabudowie jednorodzinnej. W uzasadnieniu natomiast do tej uchwały wyjaśniono, że jest ona wypełnieniem ustawowego wymogu zawartego w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytaczanej dalej jako ustawa o planowaniu (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ teren proponowany do objęcia granicami planu znajduje się w obszarze najwyższej ochrony Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 K., zabezpieczenie jakości i wielkości jego zasobów jest priorytetowym celem tego planu. Wiąże się to z wprowadzeniem do ustaleń planu zakazu realizacji inwestycji, które wymagają, bądź mogłyby wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. T. Ł. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta do uchylenia w/w uchwały z dnia [...]. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 94 w zw. z art. 8 Konstytucji RP i art. 1 ustawy o planowaniu poprzez wykroczenie poza cele ustawy, a także naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie wolności gospodarczej polegającej na usiłowaniu bezprawnego zablokowania jego inwestycji. W uzasadnieniu wezwania skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr 574/2 i 575/2 położonych przy ulicy F. w K. - B. Jego nieruchomość znajduje się na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą. Ponieważ w art. 1 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustanowiono, że celem tej ustawy jest gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochrona zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, to w celu zabezpieczenia Głównego Zbiornika Wód Podziemnych przed realizacją inwestycji nie można stosować instytucji planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyną bowiem prawną formą realizacji celu, o którym mowa w zaskarżonej uchwale są strefy ochrony ujęć wody podziemnej uregulowane w Prawie wodnym. Tymczasem zaskarżona uchwała wskazała jako jeden z jej celów zabezpieczenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 K. przed realizacją inwestycji mogących wpływać negatywnie na jakość i wielkość jego zasobów. Ponadto strefę ochrony ujęcia wody ustanawia się w oparciu o szczegółową i obiektywną dokumentacją hydrologiczną, w formie rozporządzenia wyspecjalizowanego organu administracji publicznej jakim jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Gwarantuje to właściwość i kompetentne rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto T. Ł. powołał się na fakt uznania przez Dyrektora [...] w K. planowanej przez skarżącego inwestycji za możliwą do realizacji. W konkluzji skarżący stwierdził, że z toku prowadzonego przez wiele lat postępowania administracyjnego w celu zlokalizowania i realizacji stacji paliw na jego nieruchomości wynika, że kwestionowana uchwała ma na celu usiłowanie bezprawnego zablokowania tej inwestycji. Na powyższe wezwanie Rada Miejska nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi. W związku z tym T. Ł. w dniu 7 lutego 2013 r. wniósł do WSA w Kielcach za pośrednictwem Rady Miasta skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Uchwale tej zarzucił naruszenie: 1. art. 94 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 i 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu poprzez naruszenie normy kompetencyjnej (delegacji ustawowej) i wykroczenie celu zaskarżonej uchwały określonego w § 3 ust. 1 poza cele ustanowione w ustawie o planowaniu; 2. art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez nadużycie kompetencji prawodawczej w celu rażącego naruszenia prawa własności i wolności gospodarczej polegającej na usiłowaniu bezprawnego zablokowania jego inwestycji. W uzasadnieniu skargi powołano argumentację tożsamą z tą, która była podstawą wezwania z dnia 13 grudnia 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo skarżący podniósł, że od marca 2010 r. starał się uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na działkach nr ewid. 574/2 i 575/2 przy ulicy G. w K. Decyzja ta została jednak wydana dopiero w dniu 20 grudnia 2012 r. Skarżący powtórzył też, że w jego ocenie zaskarżona uchwałą ma na celu usiłowanie bezprawnego zablokowania planowanej przez niego inwestycji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. W jej uzasadnieniu podniósł, że przepis art. 14 ust. 5 określający obowiązki organu wykonawczego gminy w zakresie wykonania określonych czynności, analiz i przygotowania określonych materiałów przed podjęciem uchwały wskazuje, że w treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu rada gminy określa cel, jaki plan ma zrealizować i przedmiot planu. Organ stwierdził, że zupełnie niezrozumiały jest zarzut sprzeczności z prawem postanowienia uchwały zawartego w § 3 ust. 1 określającego cele jakie plan ma realizować. Wskazana w tym przepisie ochrona wód, w tym podziemnych należy do obowiązków organów administracji publicznej zgodnie z przepisami Prawa wodnego zawartymi w Dziale III – Ochrona wód oraz zgodnie z przywołanymi w art. 38 ust. 6 tej ustawy przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25/08 poz. 150 ze zm.). W szczególności z treści art. 38e Prawa wodnego wprost wynika, że celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń oraz zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa ich stanu. Organ wyjaśnił też, że działki skarżącego położone są w obrębie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej K., zatwierdzonej rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B., gmina K., powiat k. (Dz. Urz. Województwa, Nr 220, poz. 2610). Organ zarzucił też, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jej podjęcie stanowiło podstawę do wszczęcia procedury planistycznej, która jest w toku. Postanowienia zaskarżonej uchwały wskazują jedynie cel i przedmiot planu, ale nie przesądzają o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Skarżący nie wykazał ponadto w żaden sposób, że uchwała ta narusza jego prawo, bądź interes prawny, czego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. stanowiącym nawiązanie do odpowiedzi na skargę, T. Ł. wyraził pogląd, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taki nie spełnia określonych standardów wynikających z zasad państwa prawa. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. T. Ł. wyjaśnił dodatkowo, że decyzja z dnia 20 grudnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na działkach nr ewid. 574/2 i 575/2 przy ulicy G. w K. nie jest prawomocna, gdyż sąsiedzi złożyli na nią skargę. Skarżący przyznał też, że nie występował jeszcze o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej na w/w działkach inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była uchwała Rady Miejskiej dotycząca przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Zachód – obszar V.9.1 – B. – ul. F., ul. G." na obszarze miasta Kielce, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu. Takie uchwały podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który to przepis został również wskazany w skardze, jako jej podstawa. Stosownie do treści tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z takim przedmiotem zaskarżenia obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący T. Ł. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Zachód – obszar V.9.1 – B. – ul. F., ul. G." na obszarze miasta K., która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu. Uchwałę tego typu określaną w doktrynie mianem uchwały intencyjnej, należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Przed wniesieniem skargi T. Ł. dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie skierował do Rady Miasta w dniu 13 grudnia 2012 r. Ponieważ organ na wezwanie to nie zareagował, skarżący z zachowaniem 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 in fine p.p.s.a., w dniu 7 lutego 2013 r. wniósł skargę do WSA w Kielcach za pośrednictwem organu. Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała rozpoznaniu przez WSA w Kielcach. W następnej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazała aby w dacie wnoszenia skargi jego interes prawny został naruszony. O ile można to wywieść z uzasadnienia skargi (gdyż skarżący wprost tego nie określił), naruszenia jego interesu prawnego T. Ł. upatruje w tym, że zaskarżona uchwała ma na celu usiłowanie bezprawnego zablokowania realizacji inwestycji planowanej przez niego na należącej do niego nieruchomości, która w całości znalazła się w granicach terenu objętego zaskarżoną uchwałą intencyjną. Zamiaru zablokowania planowanej przez skarżącego budowy stacji paliw skarżący dopatruje się w określeniu w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że celem planu jest zabezpieczenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 K. przed realizacją inwestycji mogących wpływać negatywnie na jakość i wielkość jego zasobów. Odnosząc się do takiej argumentacji należy zauważyć, że stwierdzenie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego nie może być oderwane od rzeczywistej treści i znaczenia takiej uchwały wynikających z przepisów prawa. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w doktrynie, że rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Łd 1046/07, Lex nr 486528). Tego rodzaju uchwała tylko rozpoczyna prace planistyczne i dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, przy czym ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet więc jeśli w uchwale intencyjnej pojawią się sformułowania, które - choćby pośrednio - określają przeznaczenie objętych nią gruntów, bądź wprowadzają ograniczenia sposobu ich zagospodarowania, to nie mogą one mieć wpływu na dalszy bieg prac planistycznych. W szczególności nie mogą przesądzać treści przyszłych ustaleń samego planu. Dodać można, że z mocy art. 3 ustawy o planowaniu, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Także rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (vide Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, str. 147). Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być dokonane - co do zasady - obowiązującą, a nie potencjalną uchwałą czy też innym działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie IV SA 1221/2001 niepubl.). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały przeznaczenie działek skarżącego oznaczonych numerami 574/2 i 575/2 nie uległo zmianie, skoro uchwała intencyjna nie może określać przeznaczenia objętych nią gruntów. Zmiany tej sytuacji może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe, nieistniejące w dacie wnoszenia skargi w niniejszej sprawie, przy czym określenie w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały celu przyszłego planu w postaci zabezpieczenia zbiornika wód podziemnych nie przesądza o tym, że przyszły plan rzeczywiście określi jakiekolwiek zabezpieczenia tego zbiornika, a w szczególności takie, które wykluczą możliwość realizacji stacji paliw na terenie objętym uchwałą intencyjną. To zaś oznacza, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym to naruszeniu mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego nie można również upatrywać w regulacji zawartej w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli między innymi w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Wynikający z przytoczonego przepisu wpływ podjęcia uchwały intencyjnej, o jakiej mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na interes prawny osoby planującej realizację przedsięwzięcia na terenie objętym zamierzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczy sytuacji, gdy toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy na takiej nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie nie jest wątpliwe, że skarżący nie złożył jeszcze wniosku o warunki zabudowy dla planowanej przez niego stacji paliw (przyznanie T. Ł. – k. 93), przez co zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, jaki skarżący miałby, w razie złożenia wniosku o warunki zabudowy. Ponieważ skarżący T. Ł. nie wykazał, aby poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego, nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Konsekwencją braku legitymacji skargowej strony jest oddalenie skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na koniec należy wyjaśnić, że na skutek braku legitymacji skargowej skarżącego nie było możliwe odniesienie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.