I OSK 2381/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 524/13 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek od niewypłaconych w terminie należności finansowych w postaci zwiększonego dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 524/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania odsetek od niewypłaconych w terminie należności finansowych w postaci zwiększonego dodatku służbowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zwiększył skarżącemu por. K. F. dodatek służbowy od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. o mnożnik 0,10 kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby w Wydziale Zabezpieczenia. W dniu 21 maja 2012 r. skarżący, powołując się na art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, skierował do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej wniosek o wypłacenie odsetek od niewypłaconych należności finansowych w postaci dodatku za służbę pełnioną w Wydziale Zabezpieczenia Działań za styczeń, luty i marzec 2012 r., licząc każdy miesiąc z osobna do dnia 10 maja 2012 r., kiedy to zaległość finansowa została mu przelana na konto i powyższe żądanie ponowił we wniosku z dnia 18 października 2012 r. Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia 23 listopada 2012 r. nr [...], odmówił wypłaty odsetek od niewypłaconych w terminie należności finansowych w postaci zwiększonego dodatku służbowego z tytułu służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej i podał, że na mocy art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenia, inne świadczenie lub należność finansowa stały się wymagalne. Natomiast należność wynikająca z rozkazu personalnego z dnia 27 marca 2012 r. nr 653 stała się wymagalna po uprawomocnieniu się tego rozkazu, którym zwiększenie to stało się wymagalne i została wypłacona bez zbędnej zwłoki. W odwołaniu z dnia 22 grudnia 2012 r. skarżący podał, że powyższe pismo uznaje za decyzję powołując się na minimalne jej wymogi i stwierdził, że należność finansowa w postaci zwiększenia dodatku z tytułu pełnienia służby w Wydziale Zabezpieczeń stała się wymagalna z chwilą przeniesienia go do służby w WZD NwOSG, tj. z dniem 1 listopada 2009 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Natomiast w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz potwierdzając, na podstawie wskazanych rozstrzygnięć sądowych, stanowisko skarżącego co do faktu, iż pismo to należy uznać za decyzję, wskazał na treść art. 111 ust. 4 ustawy oraz na § 9 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. 2008 nr 24 poz.148 z późn. zm.) w myśl którego dodatek funkcyjny albo służbowy podlega zwiększeniu nie więcej jednak niż o (...) mnożnik 0,20 kwoty bazowej dla funkcjonariuszy pełniących służbę w wydziałach odwodowych lub wydziałach zabezpieczenia oraz pełniących warty ochronne na pokładach statków powietrznych. Z kolei według ust. 7, do zwiększenia dodatku funkcyjnego albo służbowego przepis § 7 ust. 6 stosuje się odpowiednio, a zgodnie z treścią § 7 ust. 6, przyznanie dodatku funkcyjnego, jego podwyższenie albo obniżenie następuje: 1) z urzędu w przypadku funkcjonariuszy: a) pełniących służbę na stanowiskach bezpośrednio podlegających Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, Komendantowi Oddziału Straży Granicznej albo Komendantowi Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej, b) przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub którym powierzono pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku, z wyłączeniem funkcjonariuszy przeniesionych do pełnienia służby w Komendzie Głównej Straży Granicznej; 2) w pozostałych przypadkach na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. Ustawa o Straży Granicznej i powołane rozporządzenie nie definiują pojęcia "podlega" użytego w § 9 ust. 5 powyższego rozporządzenia i ze Słownika języka polskiego PWN, Warszawa 1984, tom 2, str. 735 wynika, że "podlegać" oznacza coś, co nie podlega dyskusji, coś bezsporne, oczywiste. Z kolei w świetle § 9 ust. 5 pkt 3 bezspornym jest, iż za okres pełnienia służby w Wydziale Zabezpieczenia należy się skarżącemu K. F. zwiększenie dodatku służbowego. Biorąc jednak pod uwagę § 7 ust. 6 określający tryb dokonywania tego zwiększenia i uwzględniając, iż odwołujący pełni służbę na stanowisku Starszego Specjalisty, odnośnie którego przewidziany jest tryb dokonywania zwiększenia "na wniosek" (§ 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) należy uznać, że organ I instancji właściwie odmówił wypłaty odsetek. Nadmieniono, że jego przełożony wystąpił z wnioskiem w dniu 15 marca 2012 r. i na podstawie tegoż wniosku Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zwiększył dodatek służbowy od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne. Skoro zatem roszczenie o zwiększenie dodatku służbowego stało się wymagalne z dniem 17 marca 2012 r. tj. od dnia złożenia wniosku przez przełożonego funkcjonariusza i z ta datą ustalono wzrost tego dodatku od dnia 1 stycznia 2012 r., to w ocenie organu w odniesieniu do skarżącego nie wystąpiło przedawnienie roszczenia w myśl art. 111 ustawy o Straży Granicznej, bowiem nastąpiłoby to tylko w sytuacji, gdyby organ dysponując kompletem dokumentów, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie wzrostu dodatku, lecz rozstrzygnął sprawę w późniejszym terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu i wydanie nowego o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2013 r. stwierdził, że w myśl § 9 ust. 5 rozporządzenia, dodatek funkcyjny albo służbowy "podlega zwiększeniu" co oznacza, że powinien mu być przyznany i nie przewiduje elementu uznania administracyjnego, zaś fakt nie wystąpienia z wnioskiem przez przełożonego przed dniem 1 stycznia 2012 r., nie może ograniczać jego praw do należnego mu uposażenia. W myśl art. 110 ust. 1 ustawy, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd zaznaczył, że pismo Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uznać należy za decyzję administracyjną, bowiem zawiera ona minimalne elementy, a mianowicie oznaczenie organu, jej adresata, rozstrzygnięcie i jego podstawę prawną oraz podpis uprawnionego organu. Przytaczając treść przepisów definiujących uposażenie funkcjonariusza, tj. art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. nr 116, poz. 675 ze zm.), art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 9 ust. 5 pkt 3, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 24, poz. 148 ze zm.), Sąd wskazał, że skarżący por. K. F. nie pełnił służby na stanowisku bezpośrednio podlegającym Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, Komendantowi Oddziału Straży Granicznej albo Komendantowi Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej, jak również nie został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu i nie powierzono mu pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku. Skoro zatem tak, to niezbędnym warunkiem zwiększenia dodatku służbowego, było złożenia wniosku właściwego przełożonego. Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej wystąpił w dniu 15 marca 2012 r. do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o zwiększenia dodatku służbowego dla skarżącego na czas określony od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. o mnożnik 0,10 kwoty bazowej, a Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...]marca 2012 r. nr [...], zwiększył skarżącemu dodatek służbowy zgodnie z opisanym już wyżej wnioskiem z tą jednak zmianą, że do dnia 31 marca 2012 r.. Z kolei według art. 111 ust. 4 ustawy, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenia, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne. Stwierdzić w tym miejscu należy, że wymagalność roszczenia oznacza zaktualizowanie się obowiązku świadczenia i dopiero od tego momentu istnieje prawna możliwość żądania odsetek. Zatem nie można ich w rozpoznawanej sprawie przyznać za miesiące styczeń, luty i marzec, skoro w tym czasie nie występowała przesłanka w postaci zwłoki w wypłacie dodatku służbowego, bowiem nie istniała po stronie organu – bez wydania stosownego rozkazu personalnego, a co nastąpiło dopiero w dniu 27 marca 2012 r. oraz po upływie okresu do uprawomocnienia się – podstawa do jego wypłaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. F. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. 2011, Nr 116, poz. 675) w zw. z § 9 ust. 5 pkt 3, w zw. z § 9 ust. 6 oraz § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2009 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez błędną wykładnię prawidłowo ustalonego stanu faktycznego - stwierdzenia braku wymagalności roszczenia w stosunku do świadczenia przyznanego wstecznie, w zakresie wypłaty należnych odsetek od dnia uprawomocnienia się decyzji orzekającej o świadczeniu. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym norm zastępstwa procesowego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do treści art. 111 ust. 4 o Straży Granicznej (Dz. U. 2011, Nr 116, poz. 675), w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenia, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 24, poz. 148 ze zm.) przyznanie dodatku funkcyjnego, jego podwyższenie albo obniżenie następuje na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. w świetle § 9 ust. 5 pkt 3 rozporządzenie przyznanie dodatku jest obligatoryjne, ale zainicjowanie trybu jego przyznania odbywa się na wniosek przełożonego funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwiększenie dodatku funkcyjnego dla skarżącego na czas określony od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. wystąpił do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w dniu 15 marca 2012 r. jego przełożony - Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. zwiększył skarżącemu dodatek służbowy zgodnie z wnioskiem. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast wymagalność roszczenia. W ocenie skarżącego fakt nie wystąpienia z wnioskiem przez przełożonego przed dniem 1 stycznia 2012 r., nie może ograniczać jego praw do należnego mu uposażenia i powinno ono być wymagalne od dnia 1 stycznia 2012 r., a nie jak twierdzą organy oraz Sąd od dnia uprawomocnienia się rozkazu personalnego zwiększającego ten dodatek. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Należy w pełni podzielić stanowisko organów oraz Sądu I instancji, iż wymagalność należności z tytułu przyznania dodatku służbowego następuje w dacie uprawomocnienia się rozkazu personalnego w przedmiocie przyznania tego dodatku. Powołany przepis art. 111 ust. 4 ustawy odnosi się do zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych. W niniejszej sprawie skarżącemu został wypłacony dodatek po uprawomocnieniu się rozkazu personalnego z dnia 27 marca 2014 r., a zatem nie można mówić, iż organ pozostawał w zwłoce w wypłacie dodatku. Okoliczność, iż zwiększenie dodatku jest obligatoryjne, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. nie jest równoznaczna z tym, że organ pozostaje w zwłoce w jego wypłacie, bowiem wysokość dodatku musi zostać określona poprzez wydanie stosownego rozkazu personalnego. Zatem, słuszne jest stanowisko Sądu, że skarżącemu nie można było przyznać odsetek za styczeń, luty i marzec 2014 r., bowiem nie było wydanego stosownego rozkazu personalnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.