I OSK 2708/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 704/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 704/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] ha, położona na terenie gminy Miasta G. a stanowiąca własność Skarbu Państwa – [...], decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], została przeznaczona pod budowę "Połączenia P. z P.- Trasa S. o. Zadanie II. odcinek ul. P. - Al. R." dla fragmentu od ul. P. do Al. G. w G. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Wojewoda P. orzekł o ustaleniu odszkodowania, w kwocie [...] zł należnego Skarbowi Państwa – [...], z tytułu przejęcia na rzecz Województwa P. prawa własności w/w nieruchomości, do którego wypłaty zobowiązał Prezydenta Miasta G. Rozpatrując sprawę – w trybie instancji odwoławczej - na skutek odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta G., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) a także art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie - z mocy prawa - na rzecz Województwa P. opisanej na wstępie nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. sporządzony na zlecenie Wojewody P. przez rzeczoznawcę majątkowego H. J., który wyceny gruntu dokonał stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Z operatu tego wynikało zaś, iż wyceniany grunt został oszacowany na kwotę [...] zł a znajdujące się na nim składniki roślinne wyceniono metodą kosztowo-dochodową na kwotę [...] zł, co łącznie stanowiło sumę [...] zł. Ponadto organ, powołując się na treść art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyjaśnił, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych a także o Krajowym Funduszu Drogowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż użyte w w/w przepisie sformułowanie "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Minister w tym miejscu podkreślił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym: lokalizację, nabywanie nieruchomości i określa rodzaj organów właściwych do orzekania w tego rodzaju sprawach. W związku z powyższym, nie można było w tym przypadku stosować art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami bo - stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie odpowiednio. Użycie przez ustawodawcę tego określenia wskazywało zaś, iż jego wolą nie było stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób bezpośredni, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego i z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazując zatem na treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ stwierdził, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wynikające z ustawy, wykonuje właściwy zarządca drogi a - stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Do niego – po myśli 20 tej ustawy – należy zaś m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Konkludując zatem – zdaniem Ministra – to Prezydent Miasta G. był zobowiązany do wypłaty ustalonego w tym przypadku odszkodowania. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd stwierdził, że z treści art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, że wszystkie nieruchomości, wskazane w liniach rozgraniczających inwestycji przechodzą automatycznie - z mocy prawa - na własność zarządcy drogi. Przechodzą tylko i wyłącznie te działki, które zostały wykazane przez wnioskodawcę jako niezbędne do przejęcia. Tak więc to sam skarżący zdecydował o konieczności przejęcia działki w tym trybie. Wskazanie zaś przedmiotowej działki, jako koniecznej do przejęcia - z mocy prawa - musiało w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji odszkodowawczej. Przy czym choć w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której w istocie ten sam podmiot jest zobowiązanym i uprawnionym do odszkodowania tym niemniej - na gruncie specustawy drogowej - nie można było mówić o niedopuszczalności wydania decyzji odszkodowawczej, w sytuacji kiedy zarządca drogi w mieście na prawach powiatu wypłaca odszkodowanie na rzecz gminy. Za prawidłowe zatem – w ocenie Sądu - należało uznać wywody prawne, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Przywołane w nich bowiem przepisy prawne jednoznacznie określały podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg a miały one także zastosowanie do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta G., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego 1. poprzez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne, 2. poprzez błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 155, poz.741), skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne, 3. art. 2 i art. 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności i innych praw majątkowych, polegające na oddaleniu skargi od decyzji nakazującej Prezydentowi Miasta G. zapłatę z budżetu Miasta G. odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem - z mocy prawa - stało się Województwo P., tj. inna jednostka samorządu terytorialnego, 4. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość, odebranego w drodze wywłaszczenia, prawa rzeczowego do nieruchomości, powinien zobowiązany być podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności; II. przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w z w. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylnie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów kasacyjnych, skarżący wnosił o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu - na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - pytania prawnego o zgodność przepisów art. 22 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego z art. 2 i art. 165, a także z art. 22 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te zobowiązują prezydenta miasta na prawach powiatu do zapłaty z budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa - z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Formalnie zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tym niemniej istota zagadnienia, jakie wystąpiło w analizowanym stanie faktycznym, sprowadzała się do prawidłowej wykładni prawa materialnego. Oparcie zatem zaskarżonego wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., należało oceniać w tym przypadku jedynie jako wynik, przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni przepisów prawnomaterialnych. Odnosząc się zatem do zarzutów obrazy prawa materialnego należy stwierdzić, że nie były one uzasadnione. Rozpatrywany stan faktyczny polegał na tym, że na skutek wydania przez Wojewodę P. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej z dnia [...] stycznia 2011 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] ha, położona na terenie Miasta G. a stanowiąca własność Skarbu Państwa – [...], stała się – z mocy prawa – własnością Województwa P. Decyzją zaś z dnia [...] lutego 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2012 r., zobowiązującą Prezydenta Miasta G. do wypłaty odszkodowania należnego Skarbowi Państwa – [...], z tytułu przejęcia na rzecz Województwa P. prawa własności w/w nieruchomości. Zdaniem bowiem organów orzekających w tej sprawie i Sądu Wojewódzkiego, za takim stanowiskiem przemawiały szczególne regulacje prawne, zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). To stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem specustawa drogowa jest ustawą szczególną stosunku do ogólnych regulacji prawnych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić się wprawdzie trzeba, że – jak twierdzi skarżący - zgodnie z przepisem art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale – co należy w tym miejscu podkreślić - na zasadzie art. 23 specustawy drogowej – przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy drogowej, zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się tylko wtedy, gdy nie są one uregulowane w specustawie. W rozpatrywanej zaś sprawie ma zastosowanie wprost przepis art. 22 ust. 1 specustawy, który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Tym samym, specustawa drogowa - z racji powyższej, odrębnej regulacji prawnej – wyłącza, w zakresie ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania, możliwość zastosowania w tym względzie zasady, wyrażonej w art. 132 ust. 5 u.g.n. a przewidującej, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest organ wykonawczy tej jednostki. Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, pod którym to pojęciem należy rozumieć drogi publiczne (art. 2 w/w ustawy), w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie: finansowania, budowy przebudowy remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powyższe, jak wyżej wspomniano, szczególne regulacje prawne prowadzą zatem do wniosku, że skoro nieruchomość, położona w granicach administracyjnych Miasta G. została objęta decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i z tego powodu stała się - z mocy prawa – własnością Województwa P., to odszkodowanie za jej przejęcie winien wypłacić Prezydent Miasta G., gdyż jest to miasto mające status powiatu. W związku z zarzutami kasacyjnymi, odwołującymi się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wnioskiem o wystąpienie przez skład orzekający do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 22 ust 1 specustawy drogowej w związku z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z art. 2, art. 165, a także z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, skład orzekający uznał, że taka potrzeba w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Określenie w ustawie o finansowaniu infrastruktury transportu publicznego szczegółowych zasad, odnoszących się do podmiotów zobowiązanych do ponoszenia (ogólnie rzecz ujmując) ciężaru finansowania budowy danej kategorii drogi publicznej, nie może być utożsamiane z naruszeniem: zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) czy wreszcie ograniczeniem zasady samodzielności jednostek samorządu (art. 165 Konstytucji RP). Powyższe zasady finansowania dróg muszą być bowiem postrzegane głównie jako mające znaczenie przede wszystkim porządkowe. W związku z planowaną budową określonej kategorii drogi i koniecznością sfinansowania tej budowy z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, winna ona bowiem otrzymać odpowiednie zasilenie swojego budżetu przez przyznanie jej na ten cel stosownych środków finansowych. W analizowanej sprawie znamiennym jest fakt, że zarówno podmiotem, który nabył własność nieruchomości, za którą przyznano odszkodowanie, jak i podmiotem zobowiązanym do jego wypłaty a dodatkowo również podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania są wyłącznie podmioty publicznoprawne. Rozliczenia finansowe pomiędzy tymi podmiotami odbywają się zaś na całkiem odmiennych zasadach niż rozliczenia dokonywane w obrocie prywatnym. Z tego też powodu skład orzekający uznał, że w analizowanym przypadku ustawodawca miał prawo ustalić owe szczególne zasady, na jakich będzie odbywało się finansowanie dróg publicznych, gdyż dotyczyły one – jak wyżej wspomniano – jedynie podmiotów sektora finansów publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę – z mocy art. 184 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.