VI SA/Wa 2744/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej w pełnej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) zaskarżoną decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2011 r., którą nałożył na P. P. (dalej skarżący) karę pieniężną w łącznej wysokości 10.500 złotych, w tym 1.500 złotych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej w pełnej wysokości za przejazd dnia [...] listopada 2011 r. o godzinie [...]:[...]:[...] po autostradzie A[...], na odcinku Z. (granica państwowa)-węzeł B. Jako postawę zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4, art 13i ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r., nr 218, poz. 391), dalej u.d.p. oraz załączniki nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U.2011 r., nr 80, poz. 433), dalej rozporządzenie o drogach, a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r, nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2010 r. nr 249, poz. 1656, Dz. U. z 2011 r. nr 159, poz. 945), dalej u.t.d. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] grudnia 2011 r., w miejscowości Krzyszkowice, na drodze krajowej nr [...], Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składający się z ciągnika siodłowego R. o nr rej. [...] oraz naczepy marki K. o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 53.150 kg. Na podstawie skanowania oraz na podstawie informacji z systemu informatycznego poboru opłat za przejazd po drogach płatnych w formie elektronicznej ustalono, iż urządzenie współpracujące z systemem poboru opłaty elektronicznej zainstalowane w kontrolowanym pojeździe posiada nr [...](dalej ViaBox), co potwierdziły oględziny pojazdu w miejscu prowadzenia kontroli. W toku kontroli ustalono, że zatrzymany zespół pojazdów ma dopuszczalną masę całkowitą 53.150 kg, natomiast system informatyczny mobilnej jednostki kontrolnej po skanowaniu tego zespołu pojazdów wyświetlił informację, iż klasą pojazdu jest: samochód ciężarowy podlegający opłacie poniżej 12.000 kg z wyłączonym przełącznikiem przyczepy. W trakcie kontroli ustalono, że jednokrotne naciśnięcie przełącznika ww. ViaBoxa spowodowało, że zapaliła się jednokrotnie kontrolka X w kolorze zielonym. System informatyczny mobilnej jednostki kontrolnej wyświetlił informację, że zaistniała rozbieżność istotnych parametrów, mających wpływ na wysokość uiszczanej opłaty elektronicznej podczas przejazdu ww. zespołu pojazdów po drogach płatnych, polegająca na stwierdzeniu niewłaściwej klasy pojazdu pomiędzy stanem rzeczywistym o informacją zaprogramowaną w ViaBox zainstalowanym w pojeździe. W ViaBoxie zapisano, iż klasą pojazdu jest samochód ciężarowy podlegający opłacie poniżej 12.000 kg z wyłączonym przełącznikiem przyczep. Ustalono również, że dnia [...] listopada 2011 r. o godzinie [...]:[...] skarżący prowadził ww. pojazd wraz z naczepą po autostradzie A[...] na ww. odcinku z uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości. Fakt ten został udokumentowany przez bramownicę [...]. Ustalono, że wskazany odcinek autostrady został wyszczególniony w rozporządzeniu o drogach, jako ten na którym obowiązuje pobór opłat elektronicznych. Nadto skarżący do protokołu podał, że to on [...] listopada 2011 r. prowadził ww. pojazd, co wnika także z karty czasu pracy skarżącego. Na podstawie tego stwierdzono, że ów przejazd odbywał się z uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wymaganej wysokości. Z kontroli sporządzono protokół, który skarżący podpisał bez uwag oraz kserokopie przedstawionych dokumentów. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. GITD na uwadze nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 10.500 złotych, w tym: • 9.000 złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości za przejazd: 1. dnia [...] grudnia 2011 r.: a. po drodze ekspresowej S[...], na odcinku węzeł L. – 1.500 złotych, b. po drodze krajowej nr [...], na odcinku M. m. K. -1.500 złotych; 1. dnia [...] listopada 2011 r. po drodze krajowej nr [...], na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]-granica m. P. - 1.500 złotych; 2. dnia [...] listopada 2011 r. po drodze krajowej nr [...], na odcinku granica m. P.-skrzyżowanie z drogę wojewódzką nr [...] - 1.500 złotych; 3. dnia [...] listopada 2011 r. o godzinie [...]:[...]:[...] (1.500 złotych) i o godzinie [...]:[...]:[...] (1.500 złotych) po autostradzie A[...], na odcinku Z. (granica państwowa)-węzeł B. - tj. w sumie 3.000 złotych. • 1.500 złotych z tytułu niewprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu. Skarżący w terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż ww. urządzenie ViaBox zakupił jako urządzenie zamienne za poprzednie uszkodzone (podwójnie naliczało opłaty). Wskazał, że urządzenie to miało działać bezobsługowo. Wyjaśnił, że podczas zakupu tego urządzenia konieczne było okazanie dowodu rejestracyjnego pojazdu (według dowodu rejestracyjnego masa pojazdu o nr rej. [...] wynosi 19.150 kg), co wedle skarżącego jednoznacznie wskazuje na błąd popełniony przez sprzedawcę urządzenia ViaBox, a zatem jest niezawinione przez niego. Zdaniem skarżącego sprzedawca owego ViaBoxu najprawdopodobniej na podstawie wagi rzeczywistej ustawił jego parametry dla pojazdu do 12.000 kg, zamiast dla pojazdu powyżej 12.000 kg. Skarżący wyjaśnił także, że świadomość tej sytuacji uzyskał dopiero podczas kontroli, a sam system naliczania opłat nie budził jego podejrzeń. Dlatego też wniósł o odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej z braku winy za powstałe naruszenie. GITD ponownie rozpoznając sprawę wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat , a mianowicie K. sp. z o.o. w W. do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania czy opłata za wskazany przejazd zastała uiszczona. W odpowiedzi wskazano, że opłata za ów przejazd został uiszczona, jednakże nie w pełnej wymaganej wysokości, gdyż nie była ona odpowiednia dla pojazdu o masie 19.150 kg. Podano również, że skarżący nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem ViaBoxu oraz, że umowa którą zawarł nie przewidywała możliwości uiszczania opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Organ ustalił ponadto, że umowę ze skarżącym zawarto [...] lipca 2011 r. Auto zostało zarejestrowane jako pojazd ciężki: masa przyczepą powyżej/równa 12 ton, masa bez przyczepy poniżej 12 ton. Przedmiotowa umowa została rozwiązana przez skarżącego dnia [...] grudnia 2011 r. Podano wskazano, że kontrolowany pojazd został zarejestrowany ponownie dnia [...] grudniu 2011 r. jako samochód ciężarowy masa z przyczepą powyżej/równa 12 ton, masa bez przyczepy powyżej/równa 12 ton. Dnia [...] września 2012 r. GITD wydał postanowienie, na mocy którego sprawy w zakresie nałożenia kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłat elektronicznych w pełnej wysokości za przejazd: po drodze ekspresowej S[...], po drodze krajowej nr [...], dwukrotnie po drodze krajowej nr [...] oraz po autostradzie A[...] o godzinie [...]:[...]:[...] i o godzinie [...]:[...]:[...], wyłączył do odrębnego postępowania. Organ wskazał, że sprawy administracyjne za ww. przejazdy rozdzielił, bowiem każda z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną, indywidualną sprawę administracyjną, wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń, stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Z tych względów wyodrębnił tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych w pełnej wysokości, tak aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 1.500 złotych. Przy wyodrębnieniu owych spraw administracyjnych organ kierował się następującymi okolicznościami: - dniem popełnienia naruszenia; – innym odcinkiem drogi krajowej, za który istniej obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej – czasem popełnienia naruszenia. Odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza bowiem o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Organ powołał się także na to, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Oznacza to, że rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. GITD stwierdził, iż skarżący wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Skoro skarżący owego obowiązku nie dopełnił to należało wymierzyć mu karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem GITD złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., który w sprawie nie ma zastosowania, a tym samym zostały naruszone przepisy art. 156 § 1 pkt 3 i 7 k.p.a. oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Zdaniem skarżącego powołanie w decyzji przez organ złej podstawy prawnej powoduje jej nieważność z mocy prawa. Skarżący poddał w wątpliwość czy zsumowanie wszystkich naruszeń w pierwszej decyzji i nałożenia kary łącznej w wysokości 10.500 złotych było prawidłowe Skarżący wyjaśnił, że [...] czerwca 2011 r. zawarł umowę na stacji paliwowej "B." w miejscowości N. Umowę tą sporządził i urządzenie viaBOX wydał mu pracownik owej stancji – P. C. Aby otrzymać urządzenie i podpisać ww. umowę należało okazać m.in. dowód osobisty lub paszport oraz dowód rejestracyjny pojazdu wg którego pracownik punktu dystrybucji sporządził umowę dzierżawy urządzenia do elektronicznego poboru opłat w systemie viaTOLL za korzystanie z dróg płatnych tzw.; ViaBOX. Skarżący podał, że pracownik stacji podpisując z nim umowę zapewniał, iż jest to urządzenie bezobsługowe, a mając dowód rejestracyjny jako obowiązkowy dokument podczas wydawania niniejszego urządzenia, błędnie odczytał masę własną pojazdu jako masę całkowitą. Wskazał, że urządzenie ViaBox nabył i użytkował w dobrej wierze, a ww. pojazd jest ciągnikiem siodłowym i zawsze porusza się z naczepą. W załączeniu skargi skarżący przedłożył oświadczenie ww. pracownika stacji. Zdaniem skarżącego organ naruszył zasadą praworządności, określoną w art. 7 k.p.a. Działając bowiem w granicach uznania administracyjnego, zanim podjął rozstrzygnięcie i zdecydował, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, miał obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił stanu sprawy w duchy zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącego nałożenie na niego kary w sytuacji, gdy winę za nieprawidłowe określenie tonażu ponosi wyłącznie pracownik ww. stacji benzynowej - jako dystrybutor urządzeń ViaBOX, w świetle polskiego porządku prawnego, stanowi poważną wadę prawną, podważającą legitymacje prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego przeciwko skarżącemu jako kierowcy. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. , że przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl art. 13l ust. 1 pkt 2 u.d.p. - do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że w dniu [...] grudnia 2011 r. odnotowano m.in. brak opłaty elektronicznej w pełnej wysokości za następujące przejazdy wykonywane przez skarżącego P. P., a mianowicie; a) w dniu [...] listopada 2011 r. o godzinie [...]:[...]:[...] - incydent zanotowany na autostradzie A[...], na odcinku Z. (granica państwowa)-węzeł B. przez bramownicę typu "[...] (nr [...])"polegający na nieuiszczeniu przez skarżącego opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, która droga została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia o drogach. b) w dniu [...] listopada o godzinie [...]:[...]:[...] - - incydent zanotowany na autostradzie A[...], na odcinku Z. (granica państwowa)-węzeł B. przez bramownicę typu "[...] (nr [...])"polegający na nieuiszczeniu przez skarżącego opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, która droga została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia o drogach. Zdaniem Sądu organ niewłaściwie zakwalifikował przejazdy o godzinie [...]:[...]:[...] oraz o godzinie [...]:[...]:[...] jako dwa odrębne przejazdy, za które wymierza karę w wysokości 1.500 złotych. Wspomniane przejazdy odbyły się po tej samej autostradzie A[...], na tym samym odcinku Z. (granica państwowa) - węzeł B. wyszczególnionym w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia o drogach). Przejazdy te różniły się tylko godziną oraz numerem bramownicy. Za te dwa przejazdy ( określane przez organ jako "incydenty") zostały nałożone na skarżącego dwie kary pieniężne w wysokości po 1.500 zł. Z urzędu należy zaznaczyć, że skarga P. P. na decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za przejazd w dniu [...] listopada 2011 r. godzinie [...]:[...]:[...] na autostradzie A[...] na odcinku Z. (granica państwowa) - węzeł B. przez bramownicę nr "[...] (nr [...]) została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/WA 2745/12. Według oceny Sądu nieuprawniony jest przyjęty przez organ sposób rozumienia w/w przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak pełnej wysokości opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. nie jest, zdaniem Sądu dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni tego rodzaju przepisu. Tak więc w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13h ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakładając na skarżącego po raz drugi karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej. Dlatego też zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a.