VII SA/Wa 2950/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. [...]Sp. z o.o. z siedzibą [...] na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...]kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem z dnia [...]maja 2012 r. na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku E. [...]Sp. z o.o. w [...]- odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót remontowych prowadzonych w budynku oznaczonym symbolem [...], położonym na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu [...]marca 2012 r. wpłynął wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie kontroli w związku z zamiarem dokonania nielegalnej rozbiórki obiektu technicznego, oznaczonego symbolem [...], posadowionego na działce gruntu [...]z obrębu [...] przy ul. [...]w [...]. Wobec powyższego przeprowadzono wizję na terenie działki w sprawie uszkadzania lub rozbiórki budynku technicznego usytuowanego na w/w nieruchomości. Podczas kontroli nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku w dostępnej części usługowo-biurowej budynku oraz w sąsiadującej części budynku zawierającej pomieszczenia trafostacji i sterowni. Wewnątrz w/w pomieszczeń nie dokonano kontroli ze względu na brak dostępu. W dniu kontroli nie dokonano oględzin wnętrz dwóch pomieszczeń sterowni i trafostacji ze względu na brak dostępu. W dniu [...]maja 2012 r. wpłynął ponowny wniosek strony skarżącej o wstrzymanie prac remontowych i budowlanych w pomieszczeniach, których nie objęła poprzednia wizja. Organ wskazał, iż dniu [...]maja 2012 r. odbyła się ponowna kontrola, w wyniku której stwierdzono, że w pomieszczeniach nie było prowadzonych żadnych robót budowlanych, jak też nie stwierdzono przygotowania do ich prowadzenia. Dokonano kontroli pomieszczenia sterowni nie stwierdzając prowadzenia robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]ocenił, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61 a kpa. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E. [...]Sp. z o.o. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]maja 2012 r. W ocenie organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosków E. [...]Sp. z o.o. była zasadna. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Organ I instancji w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...]kwietnia 2012 r. oraz w dniu [...]maja 2012 r. nie stwierdził, robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku, jak również prowadzenia żadnych prac budowlanych budynku, co zostało potwierdzone załączonymi do protokołów zdjęciami. Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie odmówienia jej wstępu na teren kontrolowanej nieruchomości organ wyjaśnił, że właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnić obiekt do kontroli pracownikom organu nadzoru budowlanego, nie ma natomiast obowiązku wpuszczenia na teren swojej nieruchomości podczas kontroli innych osób, biorących udział we wstępnym postępowaniu administracyjnym. Ponadto z materiałów audio - wizualnych załączonych do zażalenia wynika, że przedstawiciele E. [...]Sp. z o.o. byli obecni przed terenem nieruchomości, na której były przeprowadzane czynności kontrolne co świadczy o tym, że spółka była poinformowana o miejscu i czasie ich przeprowadzenia. Skargę na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2012 r. złożyła E. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie art. 61 a § 1 kpa poprzez uznanie, że żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, bez uzasadnienia, czy organ administracji odmawia udziału w sprawie E. [...]Sp. z o.o. udziału w sprawie na prawach strony, czy są inne uzasadniające przyczyny powodujące, że postępowanie nic może być w wszczęte; - brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i zgłoszonych w sprawie dowodów uzasadniających żądanie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych; - błąd w ustaleniach faktycznych i wadliwa ocena materiału dowodowego skutkująca uznaniem, że żadne prace remontowe nie były realizowane w sytuacji, gdy skarżąca spółka przedstawiła dowody na okoliczność wykonywania robót budowlanych w przedmiotowym budynku. W ocenie strony skarżącej [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się jedynie do dowodów organu pierwszej instancji i pominął dowody zgłoszone przez skarżącą spółkę, które to podważają twierdzenia o rzekomym niewykonywaniu żadnych prac remontowych i budowlanych w przedmiotowym budynku. Na dowód powyższego skarżąca załączyła dokumentację zdjęciową, na której widoczne są czarne folie na oknach (potwierdzające przygotowanie, ewentualnie prowadzenie prac remontowych wewnątrz budynku [...]), uszkodzenia na zewnątrz i wewnątrz budynku, a także zaspawanie drzwi wejściowe do pomieszczenia, w którym znajduje się Sterownia Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych oraz gruz leżący na zewnątrz budynku. W dniu [...]kwietnia 2012 r. organ administracji przeprowadził wizję na działce w sprawie uszkadzania lub rozbiórki budynku technicznego bez udziału strony skarżącej. Zdaniem skarżącej inspektor nie mógł dokonać należytej kontroli budynku z uwagi na brak dostępu do pomieszczeń mających istotne znaczenie dla funkcjonowania Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych. Kontrola ta była pozorna i fikcyjna, ponieważ inspektor nadzoru nie umiał wyjaśnić, jaki jest cel kontroli, nie znał stanu poprzedniego W dniu [...]maja 2012 r. odbyła się ponowna kontrola, a strona skarżąca powtórnie nie została dopuszczona do udziału w oględzinach pomieszczeń. W skardze zarzucono ponadto, iż w toku czynności kontrolnych organ administracji nie zmierzał, zgodnie z art. 7 kpa, do wyjaśnienia stanu faktycznego, w swym działaniu w ogóle nie uwzględnił prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego, który zabezpieczył roszczenie E. [...]Sp. z o.o. poprzez zakazanie pozwanym, w tym również spółce [...]dokonywania rozbiórki budynku technicznego posadowionego na działce nr [...]. Organ dopuścił się szeregu uchybień, co w konsekwencji spowodowało, iż stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony w sposób nieprawidłowy i zawiera jedynie oświadczenia i twierdzenia administratora obiektu. Nie ulega wątpliwości, że E. [...]Sp. z o.o. jako podmiot, który był ostatnim posiadaczem przedmiotowego budynku i jako strona, na żądanie której została wszczęta kontrola, posiada wiedzę odnośnie pierwotnego stanu budynku technicznego. W skardze stwierdzono, iż wniosek spółki w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie robót remontowych w budynku, jest zasadny, a odmowa wszczęcia postępowania nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym w sprawie i narusza interes prawny spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – tj.Dz. U. 2012r., poz. 270). Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria stwierdzić należy, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia powołanych przepisów. Podstawę prawną kwestowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana nowelizacja pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego zawarł stanowisko merytoryczne (w sprawie prowadzonych robót remontowych), po uprzednim dokonaniu oceny charakterystycznej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ odwoławczy wykroczył poza art. 61a § 1 kpa. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego nie mają bowiem charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 kpa, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wskazać należy z uzasadnienia skażonych postanowień nie wynika w sposób jednoznaczny, czy organ odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie również z uwagi na fakt, iż wniosek złożony został przez osobę nie będącą stroną. Tymczasem organ administracji miał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno-prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka wskazała, że jako podmiot odpowiedzialny posiada prawem wymagane pozwolenie na unieszkodliwianie odpadów płynnych, a w wyniku prac podjętych na nieruchomości utraciła możliwość prowadzenia instalacji w sposób kontrolowany i bezpieczny. Organ nie ustalił czy skarżąca spółka jest właścicielem urządzeń służących do doprowadzania i odprowadzania płynów, pary, gazów oraz energii elektrycznej posadowionych m.in. na terenie działki objętej kontrolą. Należy mieć na względzie, iż urządzenia - w oparciu o treść art. 49 k.c. stanowią cześć składową instalacji przedsiębiorstwa. Organ winien wyjaśnić czy skarżąca jest właścicielem urządzeń przebiegających przez działkę, a jeśli tak to czy okoliczność ta pozwala na przyznanie skarżącej spółce przymiotu strony. Organ nadzoru budowlanego musi ponadto uwzględnić fakt, iż ponowne ustalenia w tym zakresie, nie będą mogły być zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a kpa. Omowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia negatywnego w oparciu o art. 61 a kpa wydać nie można. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego organu I instancji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej spółki organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zobowiązany będzie wszcząć postępowanie administracyjne. W jego ramach konieczne będzie w pierwszej kolejności ustalenie, czy podmiot wnoszący żądanie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym przyznanie mu przymiotu strony. Negatywna ocena tej przesłanki skutkować powinna umorzeniem postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 kpa, natomiast przyznanie interesu prawnego skarżącej spółki skutkować powinno rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie tj. nakładającym określone obowiązki na adresata decyzji lub odmawiającym nałożenia takich obowiązków. W toku wspomnianego postępowania konieczne będzie odniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych przez E. [...]Spółkę z o.o. z siedzibą w [...]. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.