I OSK 1890/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 171/11 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania podziałowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 171/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania podziałowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wójt Gminy P. M. decyzją dnia [...] maja 2007 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi W. Gm. P. M., oznaczonej jako działka nr 46 o pow. 0,63 ha, stanowiącej własność A. P., na działki o nr 46/1 o pow. 0,2463 ha i 46/2 o pow. 0,3662 ha. Wnioskiem z dnia 8 października 2009 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego w Warszawie zwrócił się do Urzędu Gminy P. M. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wskazując, że wynikają z niej skutki prawne istotne dla Województwa Mazowieckiego, bowiem wydzielenie działki nr 46/2 bez jednoczesnego zapewnienia dojazdu od strony drogi gminnej, powoduje konieczność wytworzenia zjazdu z przyległej drogi wojewódzkiej. Natomiast decyzja w sprawie wytworzenia zjazdu nie może być podjęta bez zgody zarządcy drogi na mocy art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Podniesiono, że Województwo Mazowieckie nie zostało uwzględnione jako strona postępowania w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. Wójt Gminy P. M. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy P. M. z dnia [...] maja 2007 r. wskazując, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Organ uznał, że okoliczność, iż Zarząd Województwa Mazowieckiego w Warszawie jako zarządca drogi wojewódzkiej będzie podejmował decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę zjazdu nie powoduje, że Zarząd ten staje się stroną w innym postępowaniu administracyjnym, to jest postępowaniu o podział nieruchomości. Decyzja w sprawie podziału nieruchomości, której właścicielem jest inny podmiot nie wpływa bowiem na prawa i obowiązki Zarządu Województwa Mazowieckiego. Od tej decyzji Zarząd Województwa Mazowieckiego w Warszawie złożył odwołanie podnosząc, że w wyniku przeprowadzonego podziału działki o numerze ewidencyjnym 46 powstało roszczenie właściciela o prawo do urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o numerze ewidencyjnym 46/2, co w konsekwencji rodzi określone obowiązki po stronie Zarządu Województwa Mazowieckiego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. M. z dnia [...] października 2009 r. Od tej decyzji Województwo Mazowieckie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że błędnie uznano, iż Zarządowi Województwa Mazowieckiego nie przysługuje status strony. Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 171/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że stroną postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości jest osoba legitymująca się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do podzielonej nieruchomości. Inne osoby, a zwłaszcza właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich nie mogą być stronami tego postępowania, ponieważ decyzja podziałowa nie ingeruje w ich sferę prawną. Zdaniem Sądu przedstawione w skardze argumenty nie mogą świadczyć o interesie prawnym Województwa Mazowieckiego i działającego w jego imieniu zarządcy drogi, bowiem decyzja podziałowa z dnia [...] maja 2007 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawa właścicielskie Województwa Mazowieckiego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że sam podział nie ogranicza, ani nie uniemożliwia realizacji ustawowego obowiązku zarządcy drogi polegającego na prowadzeniu na wniosek właściciela postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Sąd podkreślił, że kwestia wystąpienia przez właściciela wydzielonej działki o zezwolenie na lokalizację zjazdu, a później o uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu, są zdarzeniami przyszłymi związanymi z realizacją inwestycji na wydzielonej działce gruntu, a nie z jej wcześniejszym podziałem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Województwo Mazowieckie – Zarząd Województwa Mazowieckiego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez uznanie, że działka, która powstała w wyniku podziału jako granicząca z drogą wojewódzką, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez samą okoliczność sąsiedztwa z drogą wojewódzką, 2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a., poprzez: - uznanie, że objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja została wydana przy zapewnieniu udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania podczas, gdy zapadła ona bez udziału strony postępowania – zarządu drogi jako podmiotu wykonującego zadania zarządcy drogi, w zakresie art. 20 pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.); - uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo podczas, gdy Sąd stwierdził, że mogła ona zapaść z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w orzecznictwie zwrot "dostęp do drogi publicznej" użyty w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi. W niniejszej zaś sprawie zaniechano zarówno tego ustalenia, jak i ustalenia stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że istotą postępowania wznowieniowego jest powrót sprawy do postępowania zwykłego, co oznacza, że wydanie decyzji następuje tak, jakby sprawa nie była jeszcze rozstrzygana w danej instancji. To zaś oznacza, że przy postępowaniu wznowieniowym należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zanim jednak organ administracyjny wznowi postępowanie w sprawie, obowiązany jest zbadać, czy zaistniały ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 k.p.a. oraz sprawdzić, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania. Jeśli w następstwie tych ustaleń organ stwierdzi, że w sprawie nie zachodzi jedna z okoliczności wskazanych powyżej, wówczas odmawia wznowienia postępowania. Granice postępowania wznowieniowego wyznacza zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia), a przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wskazać należy, że stroną postępowania jest podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa, przy czym nie można utożsamiać interesu prawnego z interesem faktycznym. Podkreślić w tym miejscu należy, że do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Oznacza to jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Natomiast z interesem faktycznym, mamy do czynienia, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala bowiem na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. W sytuacji, gdy okaże się, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania. Wobec tego uznać należy, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o podział nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Tym samym, podmioty te są stronami postępowania administracyjnego, mogą one również – jako strony postępowania podziałowego – żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, przy czym według ust. 2 tego przepisu owa zgodność z ustaleniami planu powinna dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednocześnie w ust. 3 art. 93 ustawy wprowadzono samodzielną przesłankę dopuszczalności podziału, polegającą na możliwości zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Za taki dostęp ustawa uważa nie tylko bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdy działka przylega do takiej drogi, lecz również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z faktem bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej nie wiąże się więc z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym – związane z określona nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Ograniczenia korzystania z własności mogą wypływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikać z nałożonych na zarządy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. W razie nieustanowienia tak rozumianego prawa zjazdu na podstawie ustawy z 1985 r. o drogach publicznych, a więc przepisów prawa administracyjnego, strona może skorzystać z ustanowienia służebności drogi koniecznej uregulowanej w art. 145 K.c. W niniejszej sprawie wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr 46 złożył jej właściciel – A. P. Po jego rozpatrzeniu, Wójt Gminy P. M. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. zatwierdził projekt podziału, a z oświadczenia A. P. znajdującego się w aktach niniejszej sprawy z dnia 31 maja 2007 r. wynika, że z decyzją się zapoznał i nie będzie wnosił od niej odwołania. Skarżący kasacyjnie Zarząd Województwa Mazowieckiego zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę Zarządu, swój interes prawny upatruje w tym, że w wyniku przeprowadzonego podziału działki nr 46 powstało roszczenie właściciela o prawo do urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o nr 46/2, a to rodzi po stronie Zarządu określone obowiązki. Stwierdzić jednakże należy, iż tak skonkretyzowany interes prawny istnieje wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżącego kasacyjnie, nie znajduje natomiast pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Jak bowiem z powyższego wynika, właścicielem nieruchomości, której dotyczy podział, jest zupełnie inny podmiot (i to on mógłby wystąpić z wnioskiem o wznowienie), a sam podział nie wpływa na prawa i obowiązki Zarządu Województwa Mazowieckiego. Wobec tego stwierdzić należy, że brak interesu prawnego po stronie Zarządu Województwa Mazowieckiego w postępowaniu zwykłym pozbawia go także tego interesu w postępowaniu wznowieniowym. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że gdy dany podmiot żąda od organu określonej czynności, to organ wydając decyzję w tej sprawie (nawet negatywną) czyni z tego podmiotu stronę postępowania w znaczeniu procesowym. Nie daje to jednak takiemu podmiotowi – w niniejszej sprawie skarżącemu kasacyjnie – uprawnień materialnoprawnych, a tylko ich posiadanie dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania o wznowienie. Również samo przeświadczenie skarżącego kasacyjnie o tym, że posiada przymiot strony, nie decyduje o posiadaniu takiego przymiotu. Bowiem to treść przepisów prawa materialnego stanowi kryterium do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania, o czym była już mowa powyżej. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał na brak legitymacji skargowej Zarządu Województwa Mazowieckiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli w sposób zgodny z prawem. Za Sądem podkreślić bowiem należy, że kwestia ewentualnego wystąpienia przez właściciela wydzielonej działki o zezwolenie na lokalizację zjazdu, to zdarzenie przyszłe, które jest związane nie z podziałem nieruchomości, lecz z realizacją na niej określonej inwestycji. Jest to bowiem kompetencja Zarządu Drogi, który na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) składa stosowny wniosek, a wojewoda (w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich) albo starosta (w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych) – po spełnieniu przez daną inwestycję określonych przesłanek –wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a tym samym nie zasługuje ona na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.