II SAB/Gl 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do załatwienia wniosku "A" w R. z dnia 21 września 2011 r. w przedmiocie legalności instalacji centralnego ogrzewania w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi, 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych. Pismem z dnia 21 września 2011 r. Spółdzielnia [...] "A" powiadomiła PINB dla miasta R. o nielegalnie powstałych instalacjach centralnego ogrzewania w budynkach przy ul. [...], będących w zasobach Spółdzielni. Pismem z dnia 25 października 2011 r. PINB wezwał Wnioskodawczynię do złożenia pisemnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie w szczególności: - wskazania daty realizacji robót związanych z przebudową instalacji co., - zakresu samowolnie wykonanych robót , - osoby sprawcy samowoli budowlanej, - stanu prawnego nieruchomości, w której dokonano samowolnej przebudowy instalacji co. oraz przedłożenia stosownych dokumentów. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. S[..] "A" poinformowała, że nie jest możliwe wskazanie daty i zakresu samowolnie wykonanych robót oraz sprawców tych samowoli oraz wskazała, że o podanie przedmiotowych informacji należy zwrócić się do użytkowników poszczególnych lokali mieszkalnych, w których doszło do samowoli budowlanej. Dołączyła natomiast szereg dokumentów, w tym wyciągi z ksiąg wieczystych, kserokopie protokołów z okresowych kontroli, kserokopie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanych. Stosownie do zawartej w aktach administracyjnych adnotacji służbowej z dnia 19 marca 2012 r. z uwagi na wielość podmiotów ze sprawy wyodrębniono 117 oddzielnych postępowań. Jak wynika z dalszych przedłożonych Sądowi dokumentów zawartych w aktach administracyjnych stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania sprawa zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. została oznaczona znakiem [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R., działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., powiadomił Wnioskodawczynię, że jej wniosek z dnia 21 września 2011 r. w części dotyczącej zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...]w R. zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zwłoka w przedmiocie rozstrzygnięcia ww. sprawy spowodowana jest w przeważającej mierze dużą ilością równocześnie prowadzonych postępowań administracyjnych, co stanowi m. in. konsekwencję rozszerzenia z dniem 1 stycznia 2012 r. właściwości miejscowej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta R., właściwego dotychczas dla miasta na prawach powiatu R., dodatkowo na obszar powiatu rybnickiego. Ponadto wniosek Spółdzielni [...] "A" z dnia 21 września 2011 r. swoim zakresem obejmuje nielegalnie powstałe instalacje centralnego ogrzewania w 117 lokalach mieszkalnych. Pismem z dnia 26 września 2012 r. S[...] "A" wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, że organ wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 31 grudnia 2013 r., co spowodowałoby, że załatwienie sprawy nastąpiłoby w istocie po 2 latach od jej wszczęcia. Niweczy to prawo wnioskodawczyni do rozpoznania sprawy o umiarkowanym stopniu skomplikowania bez zbędnej zwłoki. Podjęte przez organ działania wstępne w sprawie i następne odłożenie jej załatwienia na tak długi okres powodują, że w sprawie istnieje tzw. przewlekłość statyczna. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy a w uzasadnieniu stwierdził, że zażalenie jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu [...]WINB w K. omówił pojęcie przewlekłości, a następnie stwierdził, że nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu w zaistniałym stanie faktycznym nie sposób przypisać organowi powiatowemu niedochowanie należytej staranności. Jak bowiem wskazał PINB w piśmie dnia 29 października 2012 r., organ ten "sukcesywnie prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, dotychczas przeprowadzono dowód z oględzin w 14 sprawach, łącznie do końca marca 2013 r. zaplanowano przeprowadzenie kontroli w 36 sprawach. Odnośnie trybu załatwienia pozostałych spraw Spółdzielnia została poinformowana postanowieniem w trybie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego". Organ przeprowadził czynności, mające na celu zakończenie postępowania, przy czym zakończenie go w terminie określonym w art. 35 k.p.a. po prostu nie jest możliwe. Organ wojewódzki zgadza się z dominującą linią orzeczniczą, zgodnie z którą natłok spraw i braki kadrowe nie mogą stanowić uzasadnionej przeszkody w załatwieniu sprawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie sytuacja jest wyjątkowa. W dniu 1 stycznia 2012 r. rozszerzono właściwość miejscową Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta R., właściwego dotychczas dla miasta na prawach powiatu R., dodatkowo na obszar powiatu rybnickiego, w związku z likwidacją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. Należy zauważyć, że w chwili obecnej w PINB-ie w R. jest zatrudnionych 5 pracowników, którzy zajmują się merytorycznym załatwianiem spraw. Sytuacja reorganizacji jest całkowicie niezależna od organu. Należy wziąć pod uwagę, że do organu wpłynęło 118 wniosków dotyczących wykonania ogrzewania etażowego, w budynkach z początku XX w. Postępowania w takim przedmiocie cechują się dużym stopniem skomplikowania, albowiem zazwyczaj instalacje ogrzewania wykonywano w różnych okresach czasu, nieraz odległych, zatem brak jest już osoby inwestora. Organ na miarę posiadanych możliwości przystąpił do rozpoznawania wniosków. Z uwagi na stan kadrowy Inspektoratu poświęcenie całej uwagi rozpoznaniu wniosków Spółdzielni spowodowałoby jednak paraliż działalności organu w innych zakresach jego działalności, w tym np. prowadzenia postępowań odnośnie budynków grożących bezpośrednio zawaleniem. Zatem oceniając sposób potraktowania wniosków Spółdzielni przez organ należy stwierdzić, że przyjęty przez niego sposób postępowania, zdeterminowany okolicznościami natury obiektywnej, zdaje się zapewniać pogodzenie konieczności rozpoznania wniosków z wykonywaniem innych ustawowych zadań Podkreślić należy, że organ powiatowy zawiadomił Wnioskodawcę w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. działająca przez profesjonalnego pełnomocnika Spółdzielnia [...] "A" w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. postępowania zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminach wskazanych w tym przepisie, art. 35 §. 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki i wyznaczenie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy na czas znacznie przekraczający terminy załatwiania spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a., a także art. 36 §1 k.p.a. poprzez wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy odpowiadającego wielokrotności maksymalnego terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a., podczas gdy korzystanie przez organ z tego uprawnienia winno być wyjątkowe i wyczerpująco uzasadnione i nie może służyć pozorowaniu właściwego, szybkiego i wnikliwego prowadzenia postępowania i pozbawieniu strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skarżąca umotywowała ww. zarzuty wskazując m.in., że organ nie może usprawiedliwiać wydłużenia załatwienia sprawy o tak znaczny okres faktem, że rozszerzono jego właściwość miejscową. Przede wszystkim, właściwość ta została rozszerzona już po wszczęciu postępowania i upływie terminu do załatwienia sprawy z art. 35 § 1 k.p.a. Nadto nie może spotkać się ze zrozumieniem twierdzenie, że organ nie jest w stanie sprostać ilości spraw rozstrzyganych zgodnie z nową właściwością miejscową w ciągu roku od jej rozszerzenia. Wskazać bowiem należy, że w dacie wydania ww. postanowienia organu wyższego stopnia tj. [...] r. minął już niemal rok od daty rozszerzenia właściwości miejscowej PINB w R. Tak długi czas – stanowiący sześciokrotność terminu załatwiania spraw skomplikowanych z art. 35 § 2 k.p.a. – nadal nie pozwolił organowi na załatwienie sprawy. Nie jest zrozumiałym tak dalece idący paraliż organizacyjny organu administracji publicznej. Podkreślić zresztą należy, że na strony nie można przenosić ciężaru obciążenia organów w związku z rozszerzeniem właściwości miejscowej. Do jej zakresu bowiem winno było z dniem 1 stycznia 2012 r. zostać dostosowane finansowanie PINB w R. i struktura zatrudnienia w tym urzędzie. W konsekwencji swych wywodów skarżąca Spółdzielnia wniosła o zobowiązanie PINB dla miasta R. do rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Wniosła też o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz Spółdzielni [...] "A" z siedzibą w R. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wskazał, że pismo Spółdzielni inicjujące wszczęcie postępowań dotyczy aż 118 odrębnych spraw zróżnicowanych m.in. pod względem osoby inwestora, zakresu robót, okresu realizacji robót, jak i miejsca ich wykonania. Organ sukcesywnie prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, dotychczas przeprowadzono dowód z oględzin w 26 sprawach, łącznie do końca marca 2013 r. zaplanowano przeprowadzenie kontroli w 36 sprawach. Odnośnie terminu załatwienia pozostałych spraw Spółdzielnia została poinformowana postanowieniem wydanym w trybie art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto postępowanie w przedmiotowych sprawach z uwagi na odległy okres realizacji robót wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znaczącym zakresie. Organ podkreślił nadto, że W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. inspektorzy PINB przeprowadzili łącznie 595 kontroli oraz w samych tylko sprawach dotyczących samowoli budowlanych zostało w roku 2012 wszczętych 256 postępowań. Z uwagi na dużą ilość spraw i nieadekwatny do nałożonych na organy nadzoru budowlanego zadań skład osobowy załatwienie ww. spraw w krótszym czasie doprowadziłoby do nieuzasadnionych opóźnień w załatwieniu spraw kierowanych do Inspektoratu przez inne podmioty. Organ podkreślił, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę w Inspektoracie zatrudnionych było tylko 4 pracowników merytorycznych (w tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i jego zastępca). Do załatwienia spraw z zakresu samowolnie realizowanych robót wyznaczony jest jeden pracownik merytoryczny, pozostałych dwóch pracowników realizuje zadania organu nadzoru budowlanego z zakresu pozwoleń na użytkowanie obiektów budowanych oraz stanów technicznych obiektów. Nadto z dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiło rozszerzenie właściwości miejscowej tut. organu dodatkowo o powiat rybnicki, w konsekwencji czego nastąpił wzrost ilości spraw wpływających do tut. organu średnio o ok. 69 %. W wyniku rozszerzenia właściwości miejscowej organu nastąpił wzrost zatrudnienia na stanowiskach merytorycznych jedynie o 1,5 etatu. Organ zaakcentował też, że roboty budowlane związane z przebudową wewnętrznej instalacji co. w przeważającej ilości zostały zrealizowane kilka bądź nawet kilkanaście lat temu, a wniosek Spółdzielni w tej sprawie został złożony dopiero w 2011 r., po kilku latach od zaistniałej samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez S[...] "A" w R. skargi na przewlekłość prowadzonego przez PINB dla miasta R. postępowania doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżąca Spółdzielnia, wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedziła bowiem wniesieniem do organu II instancji stosownego zażalenia. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd stwierdza, w wyniku analizy przedłożonych akt sprawy, iż niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała i ma nadal miejsce przewlekłość. Odnośnie samego pojęcia przewlekłości wskazać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wskazać też należy, że po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej okresu, liczonego stosownie do art. 35 § 3 i 5 k.p.a., organ obowiązany jest, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Jednakowoż samo li tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu. Zdaniem składu orzekającego wskazanie przez organ w postanowieniu, o którym mowa powyżej, że ze względu na dużą liczbę prowadzonych postępowań wniosek strony zostanie rozpoznany nie w ustawowym terminie miesiąca, lub przy uznaniu, iż sprawa należy do skomplikowanych w ciągu 2 miesięcy lecz w terminie do grudnia 2013 r., nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. W żadnej bowiem mierze prawie dwuletniej zwłoki w rozpoznaniu wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Skład orzekający wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej. Żadne jednak tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że po wniesieniu przez S[...] "A" wniosku z dnia 21 września 2011 r. jedyną czynnością organu było wezwanie wnioskodawczyni do udzielenia odpowiedzi na postawione jej pytania. Przedłożone Sądowi akta sprawy nie świadczą o tym by po udzieleniu odpowiedzi pismem z dnia 15 listopada 2011 r. organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Nawet postanowienie informujące o wyznaczeniu dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy zostało przez organ wydane dopiero [...]r. t.j. po kolejnych 9 miesiącach co świadczy o ewidentnym zlekceważeniu obowiązku ustanowionego w art. 36 § 1 k.p.a. Także w późniejszym czasie, jak wynika z akt administracyjnych, organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy [...]. W konsekwencji powyższych rozważań skarga w części dotyczącej oceny prowadzonego przez organ postępowania jako prowadzonego przewlekle musiała zostać uwzględniona. Uwzględniając skargę Sąd zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącej z dnia 21 września 2011 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Termin ten, w obliczu faktu, iż wniosek już od września 2011 r. zalega w organie, Sąd uważa za właściwy. Jednocześnie, w konsekwencji powyższych uwag, Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty udzielenia przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie organu w listopadzie 2011 r. organ nie podjął bowiem żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu wydał dopiero po kolejnych 9 miesiącach, a termin, do którego sprawę rozpozna określił na 31 grudnia 2013 roku. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi – 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). sw