II SA/Rz 193/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 193/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] nakazującą M. i J. N. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zadaszenia loggii lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. G. w K. i jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie dotyczące robót budowlanych polegających na montażu zadaszenia logii lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. G. w K. W dniu 31 sierpnia 2012 r. przeprowadzono kontrolę, w toku której ustalono, że zadaszenie loggii wykonał J. N. ok. 4 lata temu. Podczas remontu elewacji zadaszenie zostało zdemontowane, a w styczniu 2012 r. ponownie zamontowane, w tym samym miejscu, na istniejących kotwach. Zadaszenie wykonane jest na długości ok. 4,5 m, z profilu metalowego 40x20mm, przykrytego poliwęglanem o grubości 10 mm, wystające ok. 35 cm poza płytę loggi mieszkania powyżej. Przymocowane za pomocą kotew do dolnej części loggi mieszkania nr [...]. Ustalono, że J. N. nie posiada stosownego pozwolenia ani zgłoszenia. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] nakazał M. i J. N. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zadaszenia loggii lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. G. w K. Wskazał, że powyższe czynności należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia i przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno ściany zewnętrzne budynku (będące elementem konstrukcyjnym), jak i elewacja nie są przeznaczone do wyłącznego użytku właścicieli lokali i należy je zaliczyć do części wspólnych budynku. Na wykonanie zadaszenia inwestor winien uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli budynku. PINB stwierdził, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako przebudowę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor w chwili wykonania ww. robót nie dysponował pozwoleniem, zatem w ocenie organu wykonał roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ podał, że przeprowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że organ nie może nakazać inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a polegających na uzyskaniu takiego zezwolenia, gdyż jest ono wymagane na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, nadto inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Reasumując organ stwierdził brak możliwości skutecznego zalegalizowania wykonanego zadaszenia loggii i nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki zadaszenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. N. i J. N. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 28, art. 77, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Podali, że wbrew ustaleniom organu zadaszenie nie jest zamocowane do części wspólnej budynku, co potwierdza umowa z dnia 26 maja 2011 r. (akt notarialny Rep. [...]) oraz stan prawny wynikający z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej – lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. G. w K. Odwołujący zarzucili również błędne uznanie przez organ, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa jest stroną postępowania. Za chybione uznali twierdzenia organu dotyczące prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazali, że instalacja daszku (okapu) nie nastąpiła na tzw. nieruchomości wspólnej, a nawet gdyby była, to do oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastosowanie znajdowałby przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawy o własności lokali. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ uznał, że zarzuty odwołania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, a zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z innych względów. Organ odwoławczy podał, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić podstawy do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Na poparcie swego stanowiska powołał uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W dalszej części uzasadnienia WINB podał, że w jego ocenie wykonane przez J. N. roboty budowlane polegały na zainstalowaniu urządzenia. Takie roboty, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie wymagają pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zaznaczył, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych. Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy, wymiary wykonanego zadaszenia wskazują, że jest to urządzenie nieprzekraczające 3m wysokości, zatem na jego zainstalowanie nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. W tych okolicznościach organ uznał, że prowadzone postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, a to uzasadnia wydanie przedmiotowej decyzji. Nie zgadzając się z tą decyzją Spółdzielnia Mieszkaniowa zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 7a, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego o zakwalifikowaniu budowy zadaszenia jako montaż urządzenia i jednocześnie jako słuszne uznała stanowisko organu I instancji kwalifikujące wykonane roboty za przebudowę, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zarzucono, że zaskarżona decyzja nie zawiera w swej treści wyjaśnienia na jakie podstawie prawnej i faktycznej organ odwoławczy przyjął, że zadaszenie loggii stanowi urządzenie, którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę. Na poparcie stanowiska strona powołała orzeczenia sądów administracyjnych. Strona wskazała, że istotnym w sprawie jest również fakt, braku posiadania przez właścicieli lokalu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonanie zadaszenia stanowi czynność, która nie mieści się w zakresie zwykłego zarządu. Do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Montaż (budowa) zadaszenia na części wspólnej elewacji budynku mieszkalnego nie jest ani sprawą "zwykłą", ani utrzymaniem rzeczy w stanie niepogroszonym. Jest to istotna ingerencja w część wspólną nieruchomości, skutkującą powstaniem dodatkowej funkcji tej elewacji, tzn. elewacja staje się podstawą wykonania zadaszenia. W ocenie strony skarżącej uchwała NSA o sygn. akt II OPS 2/10 nie znajduje zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą M. i J. N. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zadaszenia loggii w budynku wielorodzinnym oraz umorzył postępowanie w całości. Rozstrzygnięcie takie organ odwoławczy podjął przyjmując, że montaż tego konkretnego zadaszenia loggii jest urządzeniem nie przekraczającym wysokości 3 m, a jako takie nie podlega procedurze ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia. Takie stanowisko organ wywiódł na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./ tym samym ustalając, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, a więc podlega umorzeniu. W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić, zaś szczególnie ze stanowiskiem, że zadaszenie loggii jest urządzeniem budowlanym. Definicję urządzenia budowlanego ustawodawca pomieścił w art. 3 pkt 9 przywołanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą definicją przez określenie "urządzenie budowlane" należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W świetle przytoczonego przepisu nie ulega zatem wątpliwości, że zadaszenie loggii nie jest takim urządzeniem budowlanym, gdyż jego celem nie jest, jak przepis ten stanowi, zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zadaszenie loggii nie jest też urządzeniem technicznym gdyż przepisem art. 3 pkt 9 prawa budowlanego ustawodawca orientacyjne wskazuje rodzaj tego typu urządzeń. Oznacza to, że inwestor dokonując montażu zadaszenia loggii wykonał roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a więc których wykonanie podlega przepisom tej ustawy /tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 1060/97 http://orzeczenia.nsa.gov,pl, wyrok NSA z dnia 19 września 2003 r., IV SA 4257/01 M. Spół. 2004/2/41/. Z przepisu tego wynika, że przez określenie "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu /tak jak w rozpoznawanej sprawie/, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie więc do uregulowania zawartego w art. 28 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych, montaż zadaszenia loggii podlega procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej zaś sytuacji, brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż dla trybu uzyskania pozwolenia na budowę mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane Sąd natomiast w zupełności podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie interpretacji Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 / Orzecznictwo ONSAiwsa 2/41.2011/. Uchwałą tą Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu zaś tej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny naprowadził, że według gramatycznego brzmienia analizowanej ustawy, ustawodawca jednoznacznie nie wiąże wydania decyzji w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w takich przypadkach jak: nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego /art. 51 ust. 1 pkt 1/; wiążąca się z art. 51 ust. 3 decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych z celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem /art. 51 ust. 1 pkt 2/. Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie klasyfikacji zwykłego zarządu nieruchomością, gdyż okoliczności te nie rzutują na przedmiot rozpoznawanej sprawy. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 powołanej wyżej ustawy p.p.s.a.