II GSK 2183/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 163/13 w sprawie ze skargi A. K.-K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Gd 163/13 oddalił skargę A. K.-K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS albo Zakład) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Referując sprawę, Sąd I instancji stwierdził, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. A. K.-K. wystąpiła do ZUS o umorzenie odsetek od należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Wyjaśniając swoją trudną sytuację wskazała m.in. na obowiązki w zakresie opieki nad dziećmi i okoliczność, że zaległość powstała w wyniku celowych działań i złej woli jej wspólniczki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. ZUS Oddział w G., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s. odmówił A. K.-K. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek, liczonych od dnia 25 XI 2011 r., w wysokości 2090 zł z powodu braku przesłanek. Rozstrzygnięcie to Zakład utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] marca 2012 r. W wyniku skargi wniesionej przez A. K.-K. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. o sygn. akt I SA/Gd 490/12 WSA w G. uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Z uzasadnienia wynika, że wobec wnioskodawczyni nie zaszła przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., gdyż posiada majątek, z którego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne (istnieje możliwość ustanowienia hipoteki na nieruchomości). Zakład wyjaśnił, że okoliczność powierzenia prowadzenia spraw w ramach działalności gospodarczej osobie współdziałającej, nie zwalnia płatnika składek z obowiązku monitoringu konta w ZUS. W ocenie Zakładu wnioskodawczyni nie wykazała również, że jej sytuacja materialno-bytowa całościowo i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności, więc nie zaistniały przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie ujawniła uzyskiwanych w rodzinie dochodów, skupiając się wyłącznie na wydatkach. Tymczasem na jej stronie internetowej znajduje się informacja, że od 1993 r. projektuje wnętrza i zaprasza do współpracy, zaś jej mąż (artysta plastyk) ponownie nie podał wysokości osiąganych dochodów, oświadczając jedynie, że obecna trudna sytuacja gospodarcza spowodowała brak zapotrzebowania na pracę twórczą i brak wypłat z tytułu honorariów autorskich. Organ zwrócił również uwagę, że mąż wnioskodawczyni jest prezesem zarządu spółki z o.o. "G.", o czym wnioskodawczyni nie poinformowała, a dwoje małoletnich dzieci utrzymują rodzice. Oddalając skargę A. K.-K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, to nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów administracji, bowiem nie jest uprawniony ani do oceny słuszności, ani celowości kontrolowanej decyzji. Jeśli więc ZUS, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie naruszył prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej przez Zakład ocenie stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to kwestia umorzenia zaległości jest zagadnieniem natury słusznościowej uchylającym się spod kontroli sądu administracyjnego, weryfikującego decyzję tylko w zakresie zgodności z prawem. W ocenie Sądu, mimo że sytuacja skarżącej jest bardzo trudna, to skarżąca nie wykazała całkowitej nieściągalności należności. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że skoro wobec skarżącej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, to do czasu jego zakończenia nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, który to stan mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Sąd podkreślił, że konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi jedynie prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia całkowitej nieściągalności, ale nie obliguje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości pomimo braku wystąpienia stanu całkowitej nieściągalności tylko w uzasadnionych przypadkach, dookreślonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Ten przepis rozporządzenia także, podobnie jak art. 28 u.s.u.s., daje organowi możliwość umorzenia zaległości i nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy, ponieważ sytuacja skarżącej całościowo i trwale nie uniemożliwia opłacenia należności. Jak stwierdził WSA, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo w oparciu o kompletny i "głęboko rozważony" materiał dowodowy. Skargą kasacyjną A. K.-K. domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ należycie wypełnił swoje obowiązki wynikające z orzeczenia; 2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nieustalenie (brak kontroli) przez Sąd I instancji prawidłowości ustalenia wymaganej podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ Sąd nie wykonał wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., a to skutkuje wadliwością podjętego ponownie rozstrzygnięcia. ZUS nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Tytułem wstępu stwierdzić wypada, że kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione są w § 2 wskazanego artykułu. Nieważność postępowania w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, że odmowa umorzenia należności z tytułu odsetek od nieuiszczonych składek jest zgodna z prawem i uzasadniona. Sąd podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności ze składek ma charakter uznaniowy, co stwarza ograniczone pole kontroli legalności tego typu rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Sąd I instancji, "nie jest on władny wkraczać w sferę uznania organów administracji". Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził, że WSA wadliwie skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem nie dokonał zasadniczej w realiach rozpatrywanej sprawy oceny respektowania przez organ ponownie rozpoznający sprawę wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w G. z dnia 4 lipca 2012 r. o sygn. akt I SA/Gd 490/12, którym uchylono pierwotną decyzję Zakładu utrzymującą w mocy niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2012 r. Zdaniem składającego skargę kasacyjną Sąd naruszył art. 153 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest w pełni uzasadniony. Jak stanowi wskazany przepis ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. przepisie, należy rozumieć wyrażony przez sąd pogląd co do wartości prawnej sprawy w jej warstwie materialnej i procesowej. Pogląd ten wyrażony zatem na gruncie prawa materialnego lub procesowego dotyczyć będzie wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego oraz prawidłowości zastosowania przepisów mających w sprawie zastosowanie. Ocena prawna może także dotyczyć poprawności skorzystania przez organ administracji z uznania administracyjnego (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, 2005; wyrok NSA-OZ w Poznaniu z dnia 16 października 1997 r. o sygn. akt I SA/Po 263/97, LEX nr 30884). Dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Jak podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wcześniejszym poglądem (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 886/07, LEX nr 541851). W sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek, pierwotnie wydane przez Zakład rozstrzygnięcie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 4 lipca 2012 r. o sygn. akt I SA/Gd 490/12. Sąd ten uznał, że organ niedostatecznie rozważył możliwość umorzenia należności składkowych tak w świetle przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak też tych wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w związku z art. 28 ust. 3a cyt. ustawy. W uzasadnieniu podkreślono między innymi, że organ, powołując się na prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne, nie wskazał jaki jest jego wynik. Co zaś do akcentowanego przez organ faktu, że skarżąca jest współwłaścicielką w 1/6 nieruchomości (mieszkanie), sąd zauważył, iż udział został nabyty w wyniku śmierci ojca skarżącej, a w mieszkaniu zamieszkuje jej matka, co powoduje że egzekucja z tej części majątku jest nierealna. Gdy idzie z kolei o przesłankę z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zdaniem sądu, organ nie wyjaśnił podstawowej kwestii jaką jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd nadmienił, że już tylko konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym dzieckiem pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu jest samoistną, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, przesłanką umorzenia należności. W podsumowaniu sąd podkreślił, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności działania organu administracji, a załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem strony nie stanowi aktu łaski. Organ może odmówić umorzenia należności nawet w razie zaistnienia przesłanki, o której wyżej mowa, jednak jak trafnie stwierdził sąd, rozstrzygnięcie wymaga wykazania w uzasadnieniu decyzji "dlaczego, mimo istnienia szczególnych obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych a także niezawinionych przez stronę okoliczności powstania zadłużenia, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe". W zaskarżonym wyroku, omawiając stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji dostrzegł, że sprawa była już rozpatrywana przez sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. uchylił decyzję utrzymującą w mocy odmowę umorzenia odsetek od zaległości składkowych. Jednakże w rozważaniach mających uzasadniać niekorzystne dla skarżącej orzeczenie całkowicie zabrakło nawiązania do oceny prawnej wyrażonej w pierwotnym wyroku WSA w G. i oceny wywiązania się przez organ z udzielonych przez sąd administracyjny wytycznych. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części merytorycznej sprawia wręcz wrażenie, jakby Sąd zapomniał o wyroku, który przywołał w części opisowej, bo niepodobna przyjąć, że określona art. 153 p.p.s.a. zasada związania wyrażoną w orzeczeniu oceną prawną była Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę nieznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd dokona uważnej analizy zaskarżonego orzeczenia z perspektywy udzielonych organowi pouczeń zawartych w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. WSA uwzględni w szczególności te elementy oceny prawnej dokonanej w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., które zostały przywołane przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy do Sądu I instancji.