VI SA/Wa 750/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej w W. negatywnej oceny działalności notariusza postanawia: odrzucić skargę Skarżąca A. Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwały Rady Izby Notarialnej w W. (dalej RIN) oraz Krajowej Rady Notarialnej (dalej KRN) wydane w sprawie wyrażenia przez RIN powizytacyjnej, negatywnej oceny działalności skarżącej jako notariusza, w rozumieniu art. 16 § 3 p.n. Jak wynika ze sprawy - w związku z poleceniem Prezesa RIN z [...] października 2011 r., u skarżącej została przeprowadzona wizytacja jej działalności, z której sporządzono protokół. RIN na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158), dalej p.n. oraz w oparciu o § 23 i § 24 swojej uchwały z 6 kwietnia 2011 r. nr VII/XLIX/81/2011 w sprawie Regulaminu Wizytacji (dalej Regulamin) podjęła dnia [...] października 2012 r. uchwałę, w której negatywnie oceniła działalność skarżącej jako notariusza i wydała jej drugą ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 p.n. Nadto RIN wydała powizytacyjne zarządzenie, zobowiązując w nim skarżącą do usunięcia wskazanych uchybień i usterek. Skarżąca od powyższej uchwały złożyła odwołanie do KRN, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia RIN i wydanie pozytywnej (dodatniej) oceny o jej pracy jako notariusza. KRN stwierdziła niemożność rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej wyrażenia przez RIN negatywnej oceny działalności notariusza. W uzasadnieniu wskazała, że odwołanie skarżącej nie może zostać rozpatrzone w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i przywołała art. 1 pkt 1 k.p.a., definiujący czym jest sprawa administracyjna. Wyjaśniła, że uchwała RIN zawiera jedynie negatywną ocenę, istniejącego stanu faktycznego, ustalonego w toku wizytacji u skarżącej. Rozstrzygnięcie to nie nosi zatem znamion decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż samo w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącej. W konsekwencji - w ocenie KRN, od uchwały RIN nie przysługiwało skarżącej odwołanie. Jednocześnie KRN uznała, że uchwała, w której wyrażono negatywną ocenę o pracy notariusza stanowi jedynie dowód w ewentualnym postępowaniu w sprawie odwołania tego notariusza, o którym mowa w art. 16 § 3 p.n. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w przedmiocie odwołania notariusza wszczyna Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) wówczas, gdy notariusz uzyska w wyniku kolejnych wizytacjach ujemne oceny swojej pracy. Organ wskazał, że dopiero w wyniku tego postępowania - w przedmiocie odwołania notariusza, zostanie wydana stosowana decyzja administracyjna, która będzie podlegała zaskarżeniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Jej zdaniem uchwała w przedmiocie negatywnej oceny działalności notariusza bezpośrednio zmienia sytuację prawną ocenianego i dlatego nie zgodziła się ze stanowiskiem KRN, że uchwała ta jest jedynie dowodem w ewentualnej sprawie odwołania notariusza przez Ministra. Podniosła, że za taki dowód można uznać opinię-ocenę wizytatora, zawartą w protokole wizytacyjnym, zaś orzeczenie RIN, zawierające ujemną ocenę, jest już oświadczeniem woli tego organu, będącym podstawą do skreślenia notariusza z zawodu. Zdaniem skarżącej uchwała RIN to orzeczenie organu administracji publicznej, wydane na podstawie zebranych w trakcie wizytacji dowodów, konkretyzujące, że skarżąca może zostać ostatecznie pozbawiona prawa wykonywania zawodu notariusza. Odnosząc się do stanowiska RIN - tyczącego czym jest sprawa administracyjna, skarżąca uznała (odwołując się do literatury przedmiotu), że art. 1 k.p.a. należy interpretować w sposób rozszerzający, a nie zawężający. Mając to na uwadze stwierdziła, że użyte w art. 44 § 3 p.n. sformułowanie, że "Rada izby notarialnej ocenia" należy traktować jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji administracyjnej z wszelkimi skutkami z tego wynikającymi. Jednocześnie skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IIGSK 454/08, wskazując, że jedyną przesłanką z art. 16 § 3 p.n., przemawiającą za skreśleniem z listy notariuszy, jest uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji. Skarżąca podała również, że dowód na to, iż przedmiotowa ocena jest aktem administracyjnym, stanowią fakty, że: ▪ Minister w ramach ewentualnego postępowania w sprawie odwołania notariusza jest związany taką oceną, co powoduje, że ocena ta wywołuje skutki w sferze prawa i faktu. Podniosła, że w takiej sytuacji Minister nie ma możliwości ani merytorycznego sprawdzenia rzetelności wizytacji, ani zmiany tej oceny; ▪ osoba która uzyskała ją, zostaje pozbawiona możliwości powołania na wizytatora samorządu (§ 1 ust. 4 Regulaminu). Reasumując skarżąca zarzuciła, że KRN odmawiając uchwale RIN znamion aktu administracyjnego, miała na celu pozbawienie jej prawa do ochrony prawnej wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że Minister "może" odwołać notariusza, ale nie musi (art. 16 § 3 p.n.), gdyż jest to pozostawione w sferze jego uznania administracyjnego. Jednocześnie podkreśliła, że w żadnym wypadku Minister nie jest związany ocenami wizytacji, dokonanymi przez RIN. Organ uznał, że powołanie się w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2008 r. było selektywne. Jego zdaniem z uzasadnienia tego orzeczenia jednoznacznie wynika, iż Minister dokonuje samodzielnej oceny wyników wizytacji i wiarygodności całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy czym w żaden sposób nie jest związany ustaleniami wizytatorów, czy też treścią uchwał RIN w zakresie ocen powizytacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd zauważa, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu - określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na m.in. na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przechodząc do stanu sprawy należy zauważyć, że w myśl art. 44 § 1 i 2 p.n. nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje m. in. rada izby notarialnej. W ramach nadzoru w każdej kancelarii notarialnej przeprowadza się wizytację, co najmniej raz na 3 lata. Art. 44 § 3 p.n. stanowi, że z wizytacji sporządza się protokół, a rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia w ciągu 2 miesięcy od wizytacji odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. Z kolei art. 16 § 3 p.n. mówi, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Na uwagę w tym miejscu zasługuje fakt, że czym innym jest wydanie powizytacyjnej oceny przez RIN, o której mowa w art. 44 § 3 p.n., a czym innym wydanie przez RIN opinii, o której mowa w art. 16 § 3 p.n. Ocena wydawana jest bowiem po wizytacji i w chwili jej wydania nie toczy się postępowanie w przedmiocie odwołania notariusza. Uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji może stanowić ewentualną podstawę odwołania notariusza przez Ministra. Natomiast opinia wydawana jest już na wniosek Ministra, zgłoszony do RIN w toku postępowania w przedmiocie odwołania notariusza. W konsekwencji to w przypadku opinii mamy sytuację, o jakiej jest mowa w art. 106 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei według art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa – co nie jest sporne w sprawie, że ocena wydana po wizytacji przez RIN niewątpliwie jest jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra. Sporną kwestią jest zaś to czy owa ocena ma formę władczego aktu, wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej, od którego przysługiwało skarżącej odwołanie. Zdaniem Sądu ocena wydana prze RIN w trybie art. 44 § 3 p.n. nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak chce tego skarżąca. Ocena taka nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której RIN wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącej. Istotnie - jak wskazał organ, jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny (zwłaszcza drugiej ujemnej) nie kreuje praw czy obowiązków skarżącej, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra, jednakże aby to nastąpiło Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Nadto samo wszczęcie takiego postępowania, w sytuacji posiadania przez skarżąca dwóch ujemnych ocen wydanych w kolejnych wizytacjach nie uprawnia jeszcze Ministra do odwołania jej ze stanowiska, gdyż dla skuteczności odwołania notariusza Minister zobowiązany jest zasięgnąć jeszcze opinię rady właściwej izby notarialnej, wydanej na jego wniosek, w terminie miesiąca od daty wpływu takiego wniosku. Oceny powizytacyjne są więc np. obok protokołów z wizytacji, jednymi z dowodów w sprawie, które Minister swobodnie ocenia i w żadnym razie nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero ww. opinią, wydaną przez RIN w trybie art. 106 k.p.a., od której to przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Należy także zauważyć, że omawiane oceny - jako że są to dowody w sprawie odwołania notariusza, podlegają badaniu przez organ, który może im dać wiarę lub odmówić tej wiarygodności i nie wziąć ich pod uwagę. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Minister ostatecznie wydaje decyzję administracyjną, która będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego, a tym samym i owe oceny - jako dowody w sprawie, zostaną ostatecznie przez sąd zbadane i ocenione. Fakt ten nie powoduje jednak, że sama ocena jako taka – choć wyrażona przez RIN w formie uchwały, podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Zatem skoro skarga została wniesiona na akty - wydane wprawdzie w formie uchwał, ale niemające znamion ani decyzji administracyjnej ani postanowienia, to skarga ta podlega odrzuceniu, jako niedotycząca aktów, objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że będące przedmiotem skargi uchwały nie podlegają zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i w tym stanie rzeczy - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji orzeczenia.