II GSK 2000/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 310/13 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stypendium doktoranckiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od K. M. na rzecz Rektora Uniwersytetu w P. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 3 lipca 2013r. sygn. akt: II SA/Po 310/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., uwzględnił skargę K. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. z [...] listopada 2012r. Nr [...] w przedmiocie zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej i uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd I instancji przyjął, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania. Sąd stwierdza, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 200a ustawy z 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 5, przysługuje doktorantom wyróżniającym się w pracy naukowej i dydaktycznej. Tryb przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego określa regulamin określony przez rektora po uzyskaniu opinii właściwego organu samorządu doktorantów, z uwzględnieniem zasady, że uprawnienie do otrzymywania tego stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich. Ust.2. stanowi, że doktorantowi znajdującemu się w grupie 30% najlepszych doktorantów, któremu nie przyznano stypendium doktoranckiego, przyznaje się środki finansowe w wysokości kwoty zwiększenia stypendium, o którym mowa w ust. 1. Zwiększenie to staje się stypendium doktoranckim. Pogląd wyrażony przez organ orzekający w niniejszej sprawie, że doktorantowi stypendium projakościowe się nie należy z tej racji, że odbywa studia jako stypendysta strony polskiej i wobec faktu, że nie jest obywatelem polskim to o takie stypendium nie może się ubiegać jest nieuprawniony i nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W ocenie sądu intencją art. 200 ust. 2 cyt. Ustawy jest aby beneficjentami dotacji projakościowej byli wszyscy doktoranci znajdujący się w grupie 30% najlepszych doktorantów, a nie tylko ci, którzy otrzymują stypendium , albo tylko ci którzy są obywatelami Polski. Podstawą przyznania środków z dotacji projakościowej nie jest posiadanie statusu stypendysty, czy też odbywanie studiów na zasadach obowiązujących obywateli polskich, ale znalezienie się w grupie 30% najlepszych doktorantów. Celem dotacji projakościowej jest promowanie i wspieranie najlepszych doktorantów z całego grona doktorantów. Należy w ocenie sądu postawić tezę, że w świetle unormowań art. 200a ustawy o szkolnictwie wyższym prawo do zwiększenia stypendium doktoranckiego przysługuje również cudzoziemcom, których status umożliwia przyznanie stypendium doktoranckiego. Komisja powołana do opiniowania wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego w celu rozpatrzenia podań o zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, wniosku skarżącego nie opiniowała. Przy ponownym rozpoznawania sprawy należy kierować się wykładnią art. 200a ustawy o szkolnictwie wyższym powyżej przedstawioną w powiązaniu z §1 regulaminu przyznawania zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na UAM. Ten ostatnio wymieniony przepis stanowi, że zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych na UAM w P. może otrzymać doktorant stacjonarnych studiów doktoranckich. Tak więc jeżeli skarżący jest doktorantem stacjonarnych studiów doktoranckich i na podstawie art. 196a ustawy prawo o szkolnictwie wyższym nabył prawa doktoranta to może ubiegać się o zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 5. Zgodnie bowiem z tym przepisem w budżecie państwa jest określona dotacja podmiotowa na dofinansowanie zadań projakościowych przeznaczona na finansowanie zwiększenia wysokości stypendiów doktoranckich o którym mowa w art. 200a dla 30% najlepszych doktorantów, w uczelniach publicznych i niepublicznych. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek studenta należy kierować się powyższą wykładnią omawianych przepisów prawa materialnego, a nadto sprawę winien rozpoznać rektor UAM mając na uwadze przedstawione poniżej argumenty. Dodatkowo podniesiono, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy, do decyzji podjętych przez organy uczelni, do których po myśli art. 60 ust. 6 tej ustawy zalicza się także rektor, w indywidualnych sprawach studenckich "stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego." (dalej-k.p.a.) W myśl art. 207 ust. 2 ustawy, "decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127§3 k.p.a." Z powyższej regulacji wypływa wprost, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji k.p.a. Z treści art. 127§3 k.p.a. wynika, że do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei na mocy art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przywołane uregulowania prowadzą do wniosku, że organy drugiej instancji zobligowane są do stosowania wszystkich przepisów zawartych w Dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne", w tym art. 24§1 pkt 5 k.p.a. wg którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje z dniem 11 kwietnia 2011r. co nastąpiło na skutek nowelizacji jego treści wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) Zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2007r. sygn. akt: II GPS 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt: P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z 10 marca 2009r., sygn. akt: II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 60). W myśl opisanej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Celem nowelizacji, było zatem usunięcie rozbieżności w tym zakresie poprzez jednoznaczne "wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych, wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy wskutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w sprawach dotyczących stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, ponieważ omówiona nowelizacja, wobec odesłania w art. 207 ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania art. 127§3 k.p.a., dotyczy również pracowników działających z upoważnienia rektora. Sąd I instancji zauważył, że działając na podstawie udzielonego mu upoważnienia, obie decyzje w imieniu Rektora UAM-wydał Prorektor ds. kształcenia Prof. dr hab. K.K. Skoro zatem nie jest on osobą piastującą funkcję organu (Rektora), lecz pracownikiem tego organu, to w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał do niego zastosowanie art. 24§1 pkt 5 k.p.a. Nieuprawnione było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji w drugiej instancji przez tego samego pracownika uczelni. Stwierdzone naruszenie prawa, zgodnie z art. 145§1 pkt 3 k.p.a., stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. W tych okolicznościach skarga została uwzględniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Rektor Uniwersytetu im. A. M. w P. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. zarzucił w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 200a w zw z art. 43 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym-przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów skutkujące błędnym ustaleniem, że zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej przysługuje również cudzoziemcom wymienionym w art. 43 ust. 3 ustawy, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 24§1 pkt 5 k.p.a. w zw z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez obarczone błędem uznanie, że prorektor szkoły wyższej powinien być traktowany jako pracownik organu administracji publicznej, którym jest rektor uczelni, co w przedmiotowej sprawie wobec wydania decyzji w II instancji przez prorektora podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na mocy art. 24§1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145§1 pkt 3 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., względnie o umorzenie postępowania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego i jego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175§1, 176 oraz 177§1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183§1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183§2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne były zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Trafnie kastor odwołując się do naruszenia prawa materialnego wskazał na treść art. 43 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, który został pominięty przez Sąd I instancji co w konsekwencji doprowadziło do tego, że WSA w P. wadliwie zinterpretował art. 200a cyt. ustawy. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego, że skarżący jest cudzoziemcem, który nie spełnia kryteriów przyznawania pomocy stypendialnej na zasadach obowiązujących obywateli polskich (art. 43 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym) jak również nie rozważył, jaki w związku z tym jest jego status w świetle przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym oraz przepisów wykonawczych. Z akt sprawy wynikało, że skarżący jest stypendystą strony polskiej a na studia doktoranckie został przyjęty na podstawie decyzji rektora Uniwersytetu. Powyższe oznacza, że WSA w P. ponownie rozpoznając sprawę, winien przeanalizować status skarżącego uwzględniając nie tylko treść przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym ale także rozporządzeń wykonawczych w tym rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 października 2006r. w sprawie podejmowania i odbywania przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestnictwa w badaniach naukowych oraz pracach rozwojowych (Dz. U Nr 190 poz. 1406). Tylko prawidłowe określenie sytuacji prawnej skarżącego oraz uwzględnienie wykładni systemowej wewnętrznej, pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy skarżącemu przysługuje czy też nie zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, wskazać należy, że są one nietrafne. Sąd I instancji zasadnie wytknął, że obie decyzje, jakie wydano w przedmiotowej sprawie podpisał Prorektor Prof. dr hab. K. K., gdy tymczasem podlegał ona wyłączeniu na podstawie art. 24§1 pkt 5 K.p.a. Prorektor działał z upoważnienia Rektora Uniwersytetu, który jest organem. Tylko rektor państwowej uczelni wyższej jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Osoba będąca piastunem organu nie jest pracownikiem organu. Nie dotyczy to jednak prorektora upoważnionego do działania w imieniu rektora, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która nie podlegałaby wyłączeniu na zasadzie określonej w art. 24§1 pkt 5 K.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127§3 K.p.a. ( Wyrok NSA z 24 listopada 2010r. sygn. akt: I OSK 1360/10, z 4 marca 2014r. sygn. akt: I OSK 2959/13 dostępne w CBOSA). Prorektor jest pracownikiem organu monokratycznego, działającym z upoważnienia organu. Dodatkowo należy przypomnieć, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym do decyzji podjętych przez organy uczelni, do których po myśli art. 60 ust. 6 tej ustawy zalicza się także rektor, w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W myśl art. 207 ust. 2 ustawy, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127§3 K.p.a. Z powyższej regulacji wypływa wprost, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji ustawy z 14 czerwca 1960r. Z treści art. 127§3 K.p.a. wynika, że do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei na mocy art. 140 K.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przeanalizowane przepisy prowadzą do wniosku, że organy II instancji zobligowane są do stosowania wszystkich przepisów zawartych w Dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne", w tym art. 24§1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje z dniem 11 kwietnia 2011r., co nastąpiło na skutek nowelizacji jego treści wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). W tym miejscu odnotować należy, że uprzednio zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2007r. sygn. akt: II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt: P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z 10 marca 2009r., sygn. akt: II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 60). W myśl opisanej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednak w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010r., sygn. akt: I OPS 13/09, przepis art. 24§1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5§2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127§3 K.p.a. Celem nowelizacji, było zatem usunięcie rozbieżności w tym zakresie poprzez jednoznaczne "wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych, wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy wskutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w sprawach dotyczących stypendium rektora dla najlepszych studentów, ponieważ omówiona nowelizacja, wobec odesłania w art. 207 ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania art. 127§3 k.p.a., dotyczy również pracowników działających z upoważnienia rektora. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji mając na uwadze powyższe, dokona oceny czy skarżący może otrzymać zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Z powyższych względów na podstawie art. 185§1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi: 100,00 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej i 180,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika organu określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).