II OSK 1334/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1725/12 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1725/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. F. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w dniu 17 grudnia 2013 r., [...] Sp. z o.o. w organizacji zgłosiła do Starostwa Powiatowego w Krakowie zamiar budowy obiektów gospodarczych na działce nr [...] obręb R. w ilości 10 (dziesięć) sztuk oraz obiektów na działce [...], obręb S. w ilości 4 (cztery) sztuk miejscowości Z." Jako planowaną datę rozpoczęcia budowy wskazano 5 maja 2012r. Starosta Powiatowy w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w organizacji z dnia 3 kwietnia 2012r. wskazując, że realizacja ww. robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji pozwoleniu na budowę. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy, tym samym sprzeciw Starosty Krakowskiego w sprawie zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w organizacji z dnia 3 kwietnia 2012r., został utrzymany. Następnie organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie: "budowy obiektów budowlanych na dz. nr [...] (obręb R.) oraz obiektów budowlanych na dz. nr [...] (obręb S.), gm. Z." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał: "wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę polegających na "budowie obiektów budowlanych na dz. nr [...] (obręb R.) oraz obiektów budowlanych na dz. nr [...] (obręb S.), w gm. Z.", których inwestorem jest [...] Sp. z o.o." Na ww. postanowienie zażalenie wniosła [...] Sp. z o.o. w organizacji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2012r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. J. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].10.2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe a MWINB w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Na organie administracji publicznej ciąży wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Obowiązany jest zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy podzielić stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że organ I instancji nie zachował powyższych wymogów, bowiem nie wyjaśnił i nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie organ I instancji winien na nowo ustalić stan faktyczny, w oparciu o wskazania organu odwoławczego oraz odpowiednio zastosować normę prawną określoną w art. 48 bądź w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jednoznaczne ustalenie tej okoliczności jest konieczne ze względu na różne konsekwencje prawne wynikające z rodzaju budowanego obiektu. Poza sporem pozostaje bowiem, że zgłoszone zamierzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym narusza przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta została ustalona w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] (sprzeciw do zgłoszenia inwestora z dnia 3 kwietnia 2012r.), utrzymanej w mocy ostatecznym rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012r., znak: [...], które to akty prawne pozostają poza kontrolą Sądu przeprowadzoną w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zasadnie uznano, że zgłoszenie [...] Sp. z o.o. w organizacji zamiaru budowy obiektów gospodarczych z dnia 3 kwietnia 2012r., nie zostało złożone skutecznie, a zatem rozpoczęcie budowy nastąpiło w wyniku samowoli budowlanej. Złożenie przez Starostę Krakowskiego sprzeciwu do ww. zgłoszenia inwestora z dnia 3 kwietnia 2012r., (utrzymanym w mocy ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]) skutkowało niemożliwością stosowania przez PINB w przedmiotowym postępowaniu regulacjami z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zarówno art. 48, art. 49b jak i art. 50-51 ustawy Prawo budowlane stosowane są do samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. Jednakże w przypadku art. 48 lub art. 49b chodzi o zupełne zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia pozwolenia na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź samowolne roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia samowolnie wybudowanego, bądź będącego w budowie obiektu budowlanego, lub jego części organ nadzoru budowlanego stosuje unormowania zawarte w art. 48-49 Prawa budowlanego. Wybór odpowiedniego trybu procedowania w oparciu o normę prawną określoną w art. 48 bądź art. 49 b uzależniony jest w tym wypadku od jednoznacznego ustalenia kwalifikacji prawnej przedmiotowych obiektów budowlanych. Stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji zasługuje na aprobatę, dlatego też uchylenie przez niego - w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.- postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012r. jest w pełni uzasadnione, bowiem prowadząc na nowo postępowanie organ I instancji będzie musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części w celu prawidłowego zastosowania wskazanych przez organ odwoławczy przepisów prawa. Ustosunkowując się do zarzutu, że prowadzone przed organem I instancji postępowanie było prowadzone z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu, wskazano, że kwestia ta poddana została wyczerpującej analizie przez organ odwoławczy, którą Sąd w całości uznał za trafną, przy braku okoliczności uzasadniających brak bezstronności w orzekaniu przez PINB w Krakowie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię to jest: - art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowy obiekt jest budowlą - art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż wyłączenie zawarte w tym przepisie nie dotyczy niniejszego stanu faktycznego, - art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż powyższe przepisy mają zastosowanie w sprawie przedmiotowego obiektu nadto - art. 1, art. 3 pkt 3 i art. 30 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów Prawa budowlanego i nie respektowanie zasad wykładni przepisów Prawa budowlanego w kontekście gwarancyjnych norm konstytucyjnych, co spowodowało całkowite pominięcie zasady wykładni przepisów Prawa budowlanego sprowadzającej się do maksymy in dubio pro libértate i w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż przedmiotowe obiekty stanowią budowle gdy w rzeczywistości stanowią budynki gospodarcze. Nadto w niniejszej sprawie należało zastosować taką interpretację przepisów prawa, która w razie wątpliwości, co do treści normy prawnej daje prym dyspozycji mniej ingerującej w wolności i uprawnienia podmiotu, względem którego normy są stosowane, a także przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował wszystkich możliwych środków przewidzianych w ustawie, mimo iż zgromadzony przez organy administracyjne materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia charakteru przedmiotowych obiektów a tym samym wykazać całkowitą bezpodstawność prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. - naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie okoliczności, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż zupełnie bezpodstawnym było wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowych budynków przez organ nadzoru budowlanego gdy kwestia prawidłowości zgłoszenia ich budowy była nadal rozstrzygana przez organy architektoniczno-budowlane. - naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 138 § 1 pkt 2 m fine k.p.a. poprzez uznanie, iż organ miał prawo do wydania postanowienia o uchyleniu postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania miast uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w całości. - naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie okoliczności, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż organy nadzoru budowlanego oparły się błędnych ustaleniach organów architektoniczno-budowlanych, w tym na błędnym uznaniu skuteczności doręczenia sprzeciwu inwestorowi przedmiotowych budynków, a tym samym całe postępowanie dotknięte jest rażąca wadliwością gdyż nie powinno zostać na tym etapie wszczynane, a w czasie gdy już zostało wszczęte winno być umorzone w całości. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że jeśli decyzja administracyjna jest władczym oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny, i to na zewnątrz struktur organizacyjnych. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, uważa się za złożone z chwilą gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek powstrzymania się od zamierzonego działania przez określony przez siebie czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia. Zatem, o ile sama strona nie związała się terminem dłuższym, to przystąpienie przez nią do realizacji robót budowlanych w 31 dniu od daty zgłoszenia jest działaniem legalnym, z zastrzeżeniem oczywiście niewniesienia uprzednio sprzeciwu oraz niewezwania do usunięcia braków w zawiadomieniu. Jeśliby więc przyjąć zapatrywanie, według którego z art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego wynika uprawnienie organu administracji architektoniczno-budowlanej do sporządzenia decyzji albo nadania jej w polskiej placówce pocztowej w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia i doręczenia (ogłoszenia) pisma adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 31. a dniem doręczenia decyzji strona powinna powstrzymać się od realizacji inwestycji. Takiego jednak obowiązku żadna norma nie przewiduje. Tylko z woli strony może wynikać określenie dłuższego niż 30 dni okresu wyczekiwania (art. 30 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy Prawo budowlane.). Jeśli taka wola nie została wyrażona, niedopuszczalne jest kwestionowanie prawa do przystąpienia do robót budowlanych już w dniu 31 od daty zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było bowiem zastosowanie przepisu art. 138§2 kpa. Nie mogło budzić wątpliwości jak słusznie uznał sąd I instancji, że wydanie decyzji o sprzeciwie uniemożliwiło stosowanie procedury naprawczej z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Brak zatem było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust.1 pkt.1 tegoż prawa. Za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać można stanowisko, że decydującym dla przyjęcia skuteczności zgłoszenia sprzeciwu jest wydanie rozstrzygnięcia w tym względzie przed upływem 30 dni od zgłoszenia. Nadanie go na poczcie w tym terminie ma znaczenie faktyczne potwierdzające dokonanie tej czynności. Data doręczenia stronie sprzeciwu nie ma wpływu na ocenę skuteczności jego zgłoszenia( por. między innymi wyrok NSA z dnia 10.06.2014r. sygn. akt II OSK 131/13). Miał rację zatem sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zobligowany był uchylić kontrolowane postanowienie celem umożliwienia powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego wyboru właściwego trybu postępowania w związku z samowolnie wzniesionymi obiektami, o których stanowią art. 48, 49b Prawa budowlanego. Miał rację również w tym, że wybór ten uzależniony będzie od przyjętej ostatecznie kwalifikacji wzniesionych obiektów, która w każdym determinuje konieczność uprzedniego uzyskania na ich wzniesienie pozwolenie na budowę bądź zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ odwoławczy wykładnia pojęcia" budynek", która odnosi to pojęcie do obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, posiadającego fundamenty ani też wykładnia pojęcia" budowli" jako obiektu nie będącego budynkiem. Powyższe pozostaje w zgodzie z regulacjami zawartymi w art. 3 pkt.1lit.a, pkt.2 i 3 Prawa budowlanego. W zależności zatem od ponownie przeprowadzonych ustaleń, o ile obiekty nie będą spełniały wymagań z art. 3 pkt.2 Prawa budowlanego nie będzie możliwe przyjęcie, że mamy do czynienia z obiektami, o których mowa w tym przepisie. Za źle skonstruowany uznać należało zarzut naruszenia art. 29 w związku z art. 30 ust.1pkt.1 ustawy Prawo budowlane wskutek wadliwie przytoczonych podstaw kasacji. Wadliwie skonstruowany zarzut uniemożliwia dokonanie kontroli skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, z oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte; w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne jest także wskazanie formy naruszenia przepisu, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania potencjalnego wpływu wytkniętego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał precyzyjnie jednostki redakcyjnej przepisu art. 29, z którą wiąże naruszenie, niemożliwe było zatem odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Bez wyraźnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu art. 29 nie jest możliwe przyjęcie prawidłowości skonstruowania zarzutu art. 30 ust.1 pkt.1, prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia ostatnio wymienionej normy możliwa jest wyłącznie poprzez jednoczesne wskazanie powiązanej z nią regulacji przepisu art. 29. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, podnosząc iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 84 §1 kpa, by przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Kwalifikacja obiektów budowlanych nie wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu tego przepisu. Pracownicy nadzoru budowlanego stanowią fachowy pion administracji posiadający szeroką wiedzę z zakresu budownictwa, która umożliwia im samodzielną ocenę tych kwestii. W tej sytuacji za niezasadne uznać należało wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Stąd skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.