VII SA/Wa 2847/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie niedopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] lipca 2012 roku , II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 61a w zw. z art. 28, 73 § 1 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z wnioskiem [...] Sp. z o.o. w [...] w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu wobec [...] S.A. w [...] w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym realizującym przewozy intermodalne odmówił [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej [...]) udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym oraz zapoznania się z aktami postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że we wniosku z dnia 8 czerwca 2012 r. [...] dowodzi, iż z mocy art. 28 Kpa postępowanie z urzędu wobec [...] dotyczy interesu prawnego [...]. Uzasadniając interes prawny [...] wskazał przepisy art. 32 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie kolejowym, w sprzeczności z którymi pozostawały postanowienia regulaminu przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych, zwanego dalej "regulaminem [...]". Zdaniem [...], jego interes prawny został również naruszony poprzez braki formalne w dokumentach przewozowych pociągów intermodalnych, określonych wymogami § 3 ust. 1 pkt 3 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie dokumentów, które powinny znajdować się w pojeździe kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 9 poz. 63) oraz poprzez wprowadzanie do regulaminu [...] na rozkład jazdy pociągów [...] zmian bez uprzedniej konsultacji z [...], tj. naruszenie postanowienia § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r., w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274). Zdaniem [...], powyższe daje mu prawo strony w postępowaniu z urzędu wobec [...]. Lotos przywołuje konsekwencje prawne tego stanu rzeczy dotyczące organu prowadzącego postępowanie, tj. obowiązek doręczania pism stronie (art. 40 § 1 Kpa) oraz zawiadamiania strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów (art. 79 § 1 Kpa). [...] wskazuje dalej, że stronie przysługuje m.in. prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu, do zadawania pytań świadkom i do składania wyjaśnień (art. 79 § 2 Kpa) oraz prawo zgłaszania żądań i zarzutów oraz dowodów na ich poparcie na rozprawie (art. 95 § 1 Kpa). [...] wskazuje również na konsekwencje w przypadku uchybienia przez organ przepisom procedury administracyjnej, a przede wszystkim art. 6, 7, 9 i 10 § 1 Kpa. W ocenie organu wniosek [...]Sp. z o.o. nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na brak interesu prawnego tego podmiotu do występowania w charakterze strony w toczącym się postępowaniu. Postępowanie wszczęte przez organ z urzędu dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których beneficjentem jest [...]. Natomiast kończąca postępowanie wszczęte z urzędu wobec [...] decyzja administracyjna nie zawierała uprawnień lub obowiązków wobec [...]Sp. z o.o. dlatego też nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu i nie może ona korzystać z uprawnienia wynikającego z art. 73 kpa. Następnie organ wyjaśnił, iż przepis art. 74 § 2 Kpa wskazuje, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Pomimo literalnego odniesienia się w hipotezie cytowanego przepisu wyłącznie do strony postępowania, judykatura opowiada się za wykładnią rozszerzającą zastosowanie tego przepisu także do podmiotów nie będących stroną postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "przepis art. 74 § 2 Kpa jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie postępowania oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien on być interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., SAB/Gd 127/00, Pal. 2002, z. 9-10, s. 202). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 16 maja 2006 r. (I OSK 848/05, LEX nr 236559): "Załatwiając żądanie wydania z akt sprawy odpisu dokumentów organ administracji ma obowiązek wydania takiego odpisu lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Przepis art. 74 § 2 Kpa winien mieć zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania." Po rozpatrzeniu zażalenia [...]Sp. z o.o. w [...] na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Transportu Kolejowego postanowieniem znak: [...][...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygając wniosek ponownie organ przytoczył argumenty poprzednio podnoszone, a także odniósł się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]Sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc naruszenie przez organ art. 28 kpa w zw. z art. 61a kpa., art. 34 ust. 2 i 2a a także art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 28. 03. 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789), jak również art. 6, 7, 73 i 74 kpa. Skarżąca podnosiła, że organ nie odmawiał jej przyznania przymiotu strony w postępowaniu wszczętym ze skargi przewoźnika z dnia 27 kwietnia 2011 r., w którym to postępowaniu organ nie wydał na podstawie art. 61a kpa postanowienia o odmowie wszczęcia, a umorzył postępowanie. Sprawa miał być merytorycznie rozstrzygnięta w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu. Skarżąca podniosła, że elementy podmiotowe i przedmiotowe obu spraw są takie same, toteż organ nie powinien odmówić dopuszczenia przewoźnika do postępowania prowadzonego z urzędu. Skarżący podniósł też, że decyzja Prezesa UTK stwierdzająca naruszenia [...]i wskazująca konieczność ich usunięcia dotyczyła interesu prawnego skarżącej, bowiem usunięcie naruszenia przez zarządcę bezpośrednio wpływałoby na sytuację prawną skarżącej i innych przewoźników ponieważ w razie wprowadzenia przez [...]zarządzeń i wskazówek Prezesa UTK decyzji zmieniłyby się zasady ustalania opłaty podstawowej naliczanej przewoźnikom przez zarządcę z tytułu przydzielenia tras pociągów w tym w zakresie przyznawania ulgi intermodalnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga została uwzględniona ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły miec wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 1 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Parwo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolował postanowienieznak: [...]z dnia [...] września 2012 r. Prezesa Transportu Kolejowego utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...]lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy [...]Sp. z o.o. w [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wobec [...]w [...]w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym realizującym przewozy intermodalne. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu badał, czy nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w brzmienuiu obnowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Reguła owa ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa tzn. do sytuacji gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji (postanowienia) w pierwszej instancji następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Jednakże jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastaowania do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. W myśl powyższej uchwały przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji . Oznacza to, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 kpa jest jedynie piastujący funkcję ministra (art. 5 § 2 pkt 4 kpa), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie utrzymywało w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61a kpa w zw. z art. 28 kpa o odmowie udziału [...]Sp. z o.o. w [...] udziału na prawach strony, a także, które na podstawie art. 73 § 1 i art. 74 § 2 kpa odmowiało ww. spółce prawa zapoznania się z aktami sprawy. [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w dniu 8 czerwca 2012 r. w toku postępowania wszczętego z urzędu w dniu 25 października 2011 r. Teoretycznie każdy podmiot ma prawo do tego, aby na każdym etapie postępowania administracyjnego zwrócić się do organu administracji o dopuszczenie do udziału w sprawie toczącego sie postępowania administracyjnego. W każdym przypadku organ ma obowiązek zbadać legitymację wnioskodawcy w znaczeniu wynikającym z treści art. 28 kpa. Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot nie mający przymiotu strony postępowania, zastosowanie ma przepis art. 61a kpa. Jeśli tak jak w niniejszej sprawie, żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie zostało zgłoszone w toku postępowania, kodeks postępowania administracujnego nie przwiduje załatwienia tego wniosku w sposób procesowy. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest regulacja przepisu art. 31 kpa dotycząca organizacji społecznych. Skutkiem braku obowiązku procesowego załatwienia wniosku złożonego w toku postepowania o dopuszczenie do udziału w sprawie jest to, że potwierdzenie przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa organ dokonuje doręczając wnioskodawcy decyzje administracyjne, które zostały wydane w postępowaniu, w którym zgłoszono wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postepowaniu. Takie doręczenie jest równoznaczne z uznaniem wnioskodawcy za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają bowiem podstawy do wydania odrębnego aktu orzekającego czy określony podmiot jest stroną postępowania (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., sygn. akt III SA 97/86). Zastosowanie w tym przypadku art. 61a kpa do odmowy [...] Sp. z o.o. w [...] udziału na prawach strony w toczącym się postepowaniu stanowiło naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej. Przepis art. 61a kpa ma bowiem zastosowanie jedynie, gdy z wnioskiem o wszczęcie postepowania występuje podmiot nie posiadający przymiotu strony, natomiast nie dotyczy sytuacji, gdy postępowanie jest w toku. Zgodzić się należy natomiast z organem, że przepis art. 74 § 2 kpa ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu z akt admistracyjnych z tej przyczyny, że nie uzanje wnioskodawcy za stronę postępowania. Wobec jednak stwierdzonego naruszenia prawa procesowego, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200, zas na podst. art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracuyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ustalił, że zaskarżone postanowienie nie może byc wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.