I OSK 2005/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 399/13 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. G. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 399/13 oddalił skargę A. G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. G. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2008 r., wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez H. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości K., powiat [...], województwo [...], obecnie Ukraina. A. G. pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. wystąpiła do organu o zawieszenie przedmiotowego postępowania w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrzy postępowaniem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym w 1922 r. H. J. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawiesił postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty i poinformował stronę, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Postanowienie to doręczone zostało pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 31 sierpnia 2009 r., a zatem termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upływał w dniu 31 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 19 września 2012 r. pełnomocnik A. G. wystąpił do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., załączając wniosek o podjęcie ww. postępowania. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Na skutek zażalenia A. G., Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. i umorzył w całości postępowanie prowadzone z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trybie art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości zastosowania w sprawie art. 58 § 1 k.p.a., czyli instytucji przywrócenia terminu. Skoro zatem strona wniosła o przywrócenie terminu, który ma charakter prekluzyjny, uznać należało, że postępowanie zainicjowane tym wnioskiem było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. G., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Nie ma przy tym znaczenia umiejscowienie tego przepisu w ustawie procesowej, tj. Kodeksie postępowania administracyjnego. Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie ww. 3-letniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu I instancji, Minister Skarbu Państwa, uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd, że termin określony w powyższym przepisie jest prekluzyjny, wobec tego nieprzywracalny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w uzasadnieniu nie podał żadnej podstawy prawnej, tudzież wyroku, czy postanowienia sądów administracyjnych, ani własnej argumentacji, wskazujących na fakt, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym i nieprzywracalnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, iż w niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania. Formułując zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał jako przepis, który został naruszony wyrokiem Sądu wyłącznie art. 98 § 2 k.p.a. nie powołując się w tym zakresie na żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującej procedurę sądowoadministracyjną. Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje sąd, prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowoadministracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, adresatem sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji. Wskazanie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt FSK 103/04, POP 2005, nr 3 poz. 57). W wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2088/12 (lex nr 1291377) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na kompetencje sądów administracyjnych, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym." W rozpoznawanej sprawie również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji, co pozwoliłoby na ocenę zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak, nawet nie biorąc pod uwagę powyższych braków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010/1/1) Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do tak sformułowanego zarzutu. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. wskazuje 3 letni okres od zawieszenia postępowania, w którym to okresie strona może skutecznie zwrócić się o podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazuje druga część tego przepisu z jego niedotrzymaniem wiążą się ujemne skutki w postaci uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Istotą terminu prawa prekluzyjnego jest właśnie to, iż ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Upływ tego terminu powoduje bądź wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego bądź niemożliwość jego realizacji. Sformułowanie "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" przesądza o tym, że określony w art. 98 § 2 k.p.a. termin, ma charakter terminu prekluzyjnego zwanego też terminem zawitym. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała. Warunkiem skuteczności czynności prawnej – złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. W konsekwencji nie jest dopuszczalne przywrócenie tego terminu, bowiem nie mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a., na gruncie którego konstrukcja przywracania terminu jest unormowana (art. 58-59 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.