II SAB/Gl 9/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do załatwienia wniosku "A" w R. z dnia [...] r. w przedmiocie legalności instalacji centralnego ogrzewania, w sprawie o nr. [...], w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych. W dniu [...]. Spółdzielnia "A" w R. zwróciła się pismem do G. i J. S. o zaprzestanie użytkowania urządzeń i instalacji centralnego ogrzewania, z uwagi na możliwość zagrożenia życia lub zdrowia, w związku z nie przedłożeniem dokumentacji związanej z montażem i legalizacją przedmiotowej instalacji. Pismem z dnia [...]. Spółdzielnia zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta R., o nielegalnym powstaniu instalacji centralnego ogrzewania w budynku przy ul. [...]. W dniu [...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wezwał Spółdzielnie "A" w R. do złożenia pisemnych wyjaśnień na okoliczności: daty realizacji robót, zakresu samowoli, osoby sprawcy, stanu prawnego nieruchomości oraz osoby zarządzającej budynkiem. Nadto zobowiązał do przedłożenia dokumentów w postaci: odpisu z księgi wieczystej nieruchomości, protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych, projektów budowlanych przedmiotowych budynków, dokumentów potwierdzających prawo do lokalu osób w stosunku do których spółdzielnia wystosowała pisma, dokumentów potwierdzających możliwość zagrożenia życia. W dniu [...]. (data wpływu [...].) S.M. "A" przedłożyła niezbędne dokumenty i poinformowała, że nie była zleceniodawcą robót budowlanych, wskazując jednocześnie, że inwestorami byli użytkownicy poszczególnych lokali, w związku z tym nie jest możliwe podanie daty i zakresu samowolnie wykonanych robót oraz sprawców tej samowoli. W dniu [...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego sporządził adnotację służbową o wyodrębnieniu ze sprawy [...] oddzielnych postępowań. Jak wynika z dalszych przedłożonych Sądowi dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania sprawa zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych, związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym [...] w budynku przy ul. [...] w R. , została oznaczona znakiem [...]. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] , znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R., działając na podstawie art.36 § 1 k.p.a., powiadomił Wnioskodawczynię, że jej wniosek z dnia [...]. zostanie rozpatrzony w terminie do dnia [...]. w uzasadnieniu postanowienia organ wskazuje, że zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy spowodowana jest dużą ilością równocześnie prowadzonych postępowań administracyjnych, co stanowi konsekwencję rozszerzenia z dniem [...] r. właściwości miejscowej, związanego z likwidacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. . Nadto wskazał, ze wniosek S.M. "A" dotyczy [...] lokali mieszkalnych. Pismem z dnia [...]. (data wpływu [...].) Spółdzielnia "A" działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wniosła o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, a nadto zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia Spółdzielnia wskazała, że organ nie załatwił sprawy w terminach ustawowych wynikających z art. 35 k.p.a. Natomiast wyznaczenie w trybie art. 36 ust.2 k.p.a. niezwykle odległego terminu załatwienia sprawy, tworzy jedynie pozór dostosowania postępowania do wymogów ustanowionych przepisami k.p.a., pozbawiając stronę prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem skarżącego odległość czasowa pomiędzy złożeniem uzupełnionego wniosku o wszczęcie postępowania, a wyznaczoną datą rozpatrzenia sprawy (2 lata i 3 miesiące), wskazuje na oczywistą przewlekłość postępowania. Niweczy to prawo wnioskodawczyni do rozpatrzenia sprawy o umiarkowanym stopniu skomplikowania, bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na zażalenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. stwierdził, że wszczęcie postępowania dotyczy [...] odrębnych spraw, postępowanie jest prowadzone sukcesywnie, do końca [...] r. zaplanowano przeprowadzenie [...] kontroli. Nadto wskazał, że inspektorzy PINB w [...] r. przeprowadzili łącznie [...] kontroli i wszczęli [...] postępowań tylko w samych sprawach dotyczących samowoli budowlanych. W związku z tym, z uwagi na dużą ilość spraw i nie adekwatny do nałożonych na organy nadzoru budowlanego skład osobowy, załatwienie przedmiotowej sprawy w krótszym czasie, doprowadziłoby do nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu spraw kierowanych przez inne podmioty. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że nie sposób przypisać organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne do zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą zakończenia postępowania. Zdaniem Organu II instancji postępowanie jest prowadzone sukcesywnie, a w sprawie zachodzi szczególna okoliczność związana z rozszerzeniem z dniem [...] r. właściwości miejscowej Powiatowego Inspektoratu Budowlanego dla miasta R., gdzie zatrudnionych jest tylko [...] pracowników, ta sytuacja jest niezależna od organu. Wnioski które wpłynęły ze Spółdzielni dotyczą spraw o dużym stopniu skomplikowania, z uwagi na trudności dowodowe będące wynikiem upływu czasu od momentu powstania sprawdzanych instalacji grzewczych. Poświęcenie całej uwagi wnioskom Spółdzielni, spowodowałoby paraliż tej instytucji. Zatem oceniając sposób potraktowania wniosków Spółdzielni przez organ należy stwierdzić, że przyjęty przez niego sposób postępowania, zdeterminowany okolicznościami natury obiektywnej, zdaje się zapewniać pogodzenie konieczności rozpoznania wniosku z wykonywaniem innych ustawowych zadań. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółdzielnia "A", zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w terminach wskazanych w tym przepisie, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art.12 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy na czas znacznie przekraczający terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a., przy jednoczesnym braku uzasadnionych podstaw do tak długiego wydłużania postępowania i nie podejmowaniu czynności w postępowaniu zmierzających do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 36 §1 k.p.a. poprze wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy odpowiadającego wielokrotności maksymalnego terminu załatwienia sprawy z art.35 §3 k.p.a., podczas gdy korzystanie z tego uprawnienia winno być wyjątkowe i wyczerpująco uzasadnione i nie może służyć pozorowaniu właściwego, szybkiego i wnikliwego prowadzenia postępowania. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcie sprawy w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem organowi, nadto stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz Spółdzielni "A" w R. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie może usprawiedliwiać wydłużenia terminu załatwienia sprawy faktem rozszerzenia właściwości już po wszczęciu postępowania. Brak rozwiązań organizacyjnych nie może pozbawiać strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, a nie faktyczny, a realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem i nie zwalniają z tego obowiązku trudności obiektywne, takie jak brak etatów, środków pieniężnych oraz liczba spraw. Zdaniem skarżącej, organ poza wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności w sprawie i w ten sposób usiłuje uchylić się od zarzutu bezczynności. Skomplikowany charakter sprawy również nie może być usprawiedliwieniem dla przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem dla takich spraw został wyznaczony 2 miesięczny termin dla ich załatwienia. Nadto nie podjęcie działań przez okres 1 roku i 5 miesięcy, zmierzających do załatwienia sprawy, z przyczyn leżących wyłącznie i bezpośrednio po stronie organu stanowi bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując przy tym na okoliczności przytoczone w uzasadnieniu odpowiedzi na zażalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 z późń. zm. dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzona przez Sąd analiza kontrolowanego postępowania administracyjnego doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała i ma nadal miejsce przewlekłość postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. W literaturze i orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Jak również, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art.12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istniej zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności ( w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., sygn. akt II OSK 1956/12). Wskazać należy , że stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z § 5 tego artykułu , do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnienia spowodowanych z winy stron , albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wymienione powyżej oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności, bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również sytuacji gdy do zwłoki w załatwieniu sprawy doszło z przyczyn niezależnych od organu. (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.) Zdaniem składu orzekającego wykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R., w okresie od wpłynięcia zawiadomienia S.M. "A" ( w dniu [...].) dwóch czynności polegających na wezwaniu spółdzielni do uzupełnienia wniosku w dniu [...]. oraz wydanie postanowienia w trybie art. 36 §1 k.p.a. ewidentnie wskazuje , że doszło do naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. Wskazywanie przez organ, że ze względu na dużą liczbę prowadzonych postępowań, niewystarczającą obsadę kadrową i skomplikowany charakter sprawy, wniosek strony nie został rozpoznany z zachowaniem terminów wynikających z art.35 k.p.a. ,nie tylko nie wskazuje, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, ale wręcz jednoznacznie dowodzi przewlekłości postępowania. Podkreślić należy, że po upływie terminów wynikających z treści art. 35 § 3 i 5 k.p.a. organ zobowiązany jest zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Natomiast samo zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy nie powoduje, że nie mamy doczynienia z bezczynnością organu, bądź przewlekłością postępowania. Po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku w dniu [...]., aż do czasu wydania przedmiotowego postanowienia w dniu [...] r., organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, podobnie jak i po wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy w dalszym ciągu nie podjął żadnej czynności, która miałaby na celu doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy. Odstęp czasowy pomiędzy tymi czynnościami ( 9 miesięcy ) oraz fakt, że od momentu ostatniej czynności w sprawie, do momentu wpłynięcia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upłynęły kolejne miesiące nie pozostawia wątpliwości, iż doszło do przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która w dalszym ciągu trwa. W konsekwencji tych ustaleń należało przyjąć, że skarga w części dotyczącej oceny prowadzonego przez organ postępowania jako prowadzonego przewlekle, musiała zostać uwzględniona. Uwzględniając skargę Sąd zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącej z dnia [...]. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Mając na uwadze, że przedmiotowy wniosek już od [...]. zalega w organie , uznać należało, iż wskazany w orzeczeniu termin załatwienia sprawy jest właściwy. Sąd nadto stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem od daty udzielenia przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku i następnie wydaniu postanowienia w trybie art. 36 §1 k.p.a., organ nie tylko nie podjął żadnych merytorycznych czynności zmierzających do zakończenia sprawy, ale również określił termin do załatwienia sprawy do dnia [...] tj. odległy o 29 miesięcy od momentu złożenia wniosku przez Spółdzielnię. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. , a także § 14 ust. 2 pkt 1lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. 2002r., nr 163, poz. 1349 z późń. zm.).