II SAB/Gl 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do załatwienia wniosku "A" w R. z dnia [...] r. w przedmiocie legalności instalacji centralnego ogrzewania, w sprawie o nr. [...], w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych. Pismem z dnia 21 września 2011 r. "A" powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. o nielegalnie powstałych instalacjach centralnego ogrzewania w budynkach przy ul. [...], pozostających w zasobach [...]. Pismem z dnia 25 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Wnioskodawczynię do złożenia pisemnych wyjaśnień w przedmiotowej, a sprawie w szczególności: - wskazania daty realizacji robót związanych z przebudową instalacji c.o., - zakresu samowolnie wykonanych robót , - osoby sprawcy samowoli budowlanej, - stanu prawnego nieruchomości, w której dokonano samowolnej przebudowy instalacji co. oraz przedłożenia stosownych dokumentów. W piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. "A" poinformowała, że nie jest możliwe wskazanie daty i zakresu samowolnie wykonanych robót oraz sprawców tych samowoli oraz dodała, że o podanie przedmiotowych informacji należy zwrócić się do użytkowników poszczególnych lokali mieszkalnych, w których doszło do samowoli budowlanej. Dołączyła natomiast szereg dokumentów, w tym wyciągi z ksiąg wieczystych, kserokopie protokołów z okresowych kontroli, kserokopie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanych. Stosownie do zawartej w aktach administracyjnych adnotacji służbowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. z uwagi na wielość podmiotów ze sprawy wyodrębniono 117 oddzielnych postępowań. Jak wynika z dalszych przedłożonych Sądowi dokumentów zawartych w aktach administracyjnych stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania sprawa zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 5 w budynku przy ul. [...] w R. została oznaczona znakiem [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R., działając w trybie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że wniosek "A" w R. w części dotyczącej zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 5 w budynku przy ulicy [...] w R. zostanie rozpatrzony w terminie do 31 lipca 2014 r. W krótkim uzasadnieniu wskazano, że zwłoka organu w przedmiocie rozstrzygnięcia wymienionej sprawy spowodowana jest duża ilością równocześnie prowadzonych postępowań administracyjnych, co stanowi m.in. konsekwencję rozszerzenia z dniem 1 stycznia 2012 r. właściwości miejscowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. dodatkowo na obszar powiatu [...]. Pismem z dnia 26 września 2012 r. "A" wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie na przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podniosła, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, iż "....przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego". Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie podjęta przez organ wstępne czynności, a następnie odłożenie jej załatwienia na tak długi okres powodują, że w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem tzw. przewlekłości statycznej. Powołane przez organ przyczyny przedłużenie terminu załatwienia sprawy nie są zasadne i nie usprawiedliwiają przewlekłości organu. Na potwierdzenie swoich twierdzeń [...] odwołała się do orzecznictwa przytaczając wskazane wyroki sądów administracyjnych. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, "A" w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. postępowania, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminach wskazanych w tym przepisie, art. 35 § 1 w związku z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, naruszenie art. 36 § 1 Kodeksu poprzez wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy odpowiadającemu wielokrotności maksymalnego terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 3 Kodeksu, podczas gdy korzystanie z tego uprawnienia winno być wyjątkowe i wyczerpująco uzasadnione. W uzasadnieniu skarżąca umotywowała wymienione zarzuty wskazując m.in., że organ nie może usprawiedliwiać wydłużenia załatwienia sprawy faktem, że rozszerzono jego właściwość miejscową. Przede wszystkim, właściwość ta została rozszerzona już po wszczęciu postępowania i upływie terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto nie może spotkać się ze zrozumieniem twierdzenie, że organ nie jest w stanie sprostać ilości spraw rozstrzyganych zgodnie z nową właściwością miejscową w ciągu roku od jej rozszerzenia. Wskazać bowiem należy, że w dacie wydania postanowienia organu wyższego stopnia tj. w dniu [...] r. minął już niemal rok od daty rozszerzenia właściwości miejscowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Tak długi czas – stanowiący sześciokrotność terminu załatwiania spraw skomplikowanych z art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nadal nie pozwolił organowi na załatwienie sprawy. Nie jest zrozumiałym tak dalece idący paraliż organizacyjny organu administracji publicznej. Podkreślić zresztą należy, że na strony nie można przenosić ciężaru obciążenia organów w związku z rozszerzeniem właściwości miejscowej. Do jej zakresu bowiem winno było z dniem 1 stycznia 2012 r. zostać dostosowane finansowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i struktura zatrudnienia w tym urzędzie. W konsekwencji swych wywodów skarżąca [...] wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wskazał, że pismo [...] inicjujące wszczęcie postępowań dotyczy aż 118 odrębnych spraw zróżnicowanych m.in. pod względem osoby inwestora, zakresu robót, okresu realizacji robót, jak i miejsca ich wykonania. Organ sukcesywnie prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, dotychczas przeprowadzono dowód z oględzin w 26 sprawach, łącznie do końca marca 2013 r. zaplanowano przeprowadzenie kontroli w 36 sprawach. Odnośnie terminu załatwienia pozostałych spraw [...] została poinformowana postanowieniem wydanym w trybie art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto postępowanie w przedmiotowych sprawach z uwagi na odległy okres realizacji robót wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znaczącym zakresie. Organ podkreślił nadto, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili łącznie 595 kontroli oraz w samych tylko sprawach dotyczących samowoli budowlanych zostało w roku 2012 wszczętych 256 postępowań. Z uwagi na dużą ilość spraw i nieadekwatny do nałożonych na organy nadzoru budowlanego zadań skład osobowy załatwienie wymienionych spraw w krótszym czasie doprowadziłoby do nieuzasadnionych opóźnień w załatwieniu spraw kierowanych do Inspektoratu przez inne podmioty. Organ podkreślił, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę w Inspektoracie zatrudnionych było tylko 4 pracowników merytorycznych (w tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i jego zastępca). Do załatwienia spraw z zakresu samowolnie realizowanych robót wyznaczony jest jeden pracownik merytoryczny, pozostałych dwóch pracowników realizuje zadania organu nadzoru budowlanego z zakresu pozwoleń na użytkowanie obiektów budowanych oraz stanów technicznych obiektów. Nadto z dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiło rozszerzenie właściwości miejscowej tutejszego organu dodatkowo o powiat rybnicki, w konsekwencji czego nastąpił wzrost ilości spraw wpływających do organu średnio o ok. 69 %. W wyniku rozszerzenia właściwości miejscowej organu nastąpił wzrost zatrudnienia na stanowiskach merytorycznych jedynie o 1,5 etatu. Organ zaakcentował też, że roboty budowlane związane z przebudową wewnętrznej instalacji c.o. w przeważającej ilości zostały zrealizowane kilka bądź nawet kilkanaście lat temu, a wniosek [...] w tej sprawie został złożony dopiero w 2011 r., po kilku latach od zaistniałej samowoli budowlanej. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej [...] podtrzymała skargę iż zawarte w niej argumenty. Dodała, ze chociaż do organu podobnych spraw wpłynęło ponad sto, w żadnej nie zostało wydane jeszcze rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez "A" w R. skargi na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. postępowania doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżąca [...], wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedziła bowiem wniesieniem do organu drugiej instancji stosownego zażalenia. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd stwierdza, w wyniku analizy przedłożonych akt sprawy, iż niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała i ma nadal miejsce przewlekłość. Odnośnie samego pojęcia przewlekłości wskazać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 Kodeksu z innych przyczyn niż wskazane w artykule oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wskazać też należy, że po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej okresu, liczonego stosownie do art. 35 § 3 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 tego Kodeksu, powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Jednakowoż samo li tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu. Zdaniem składu orzekającego wskazanie przez organ w postanowieniu, o którym mowa powyżej, że ze względu na dużą liczbę prowadzonych postępowań wniosek strony nie może zostać rozpoznany w terminie, nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. W żadnej bowiem mierze tak długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Skład orzekający wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej. Żadne jednak tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że po wniesieniu przez "A" wniosku z dnia 21 września 2011 r. jedyną czynnością organu było wezwanie wnioskodawczyni do udzielenia odpowiedzi na postawione jej pytania i postanowienie informujące o przesunięciu załatwienia sprawy na termin do 31 lipca 2014 r. W konsekwencji powyższych rozważań skarga w części dotyczącej oceny prowadzonego przez organ postępowania jako prowadzonego przewlekle musiała zostać uwzględniona. Uwzględniając skargę Sąd zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącej z dnia 21 września 2011 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Termin ten, w obliczu faktu, iż wniosek już od września 2011 r. zalega w organie, Sąd uważa za właściwy. Jednocześnie, uwzględniając powyższą argumentację, Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty udzielenia przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie organu w listopadzie 2011 r. organ nie podjął bowiem żadnych czynności zmierzającej do załatwienia sprawy (poza wydaniem wspomnianego powyżej postanowienia z dnia 7 sierpnia 2012 r.) . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi – 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.).