II GSK 2002/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Magdalena Bosakirska v.s. Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Po 145/13 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości T. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. P.-H.-U. T. w C. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Po 145/13 po rozpoznaniu skargi syndyka masy upadłości P. P.-H.-U. "T." T. W. w Cz. w upadłości likwidacyjnej (dalej: Skarżący) na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu wraz z odsetkami tytułem zwrotu dofinansowania w ramach środków przekazanych do umowy 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2009 r. Zarząd Województwa W. (dalej: Zarząd) jako Instytucja Zarządzająca W. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 zawarł ze skarżącym T. W. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost Innowacyjności firmy P.P.H.U. T. poprzez zakup innowacyjnej linii do tłoczenia trapezu oraz utworzenie działu B+R", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach priorytetu I "konkurencyjność przedsiębiorstw", działanie 1.2 "Wsparcie rozwoju MSP". Sąd Rejonowy w K. Wydział V Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...] ogłosił upadłość przedsiębiorstwa T. W. z likwidacją majątku dłużnika. Na skutek odstąpienia przez syndyka masy upadłości od umowy z dnia [...] marca 2009 r. Zarząd Województwa W. wezwał skarżącego do zwrotu otrzymanej w związku z realizacją projektu kwoty 418.800,00 zł wraz z odsetkami. Syndyk nie dokonał zwrotu środków. Zarząd decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zarządu z dnia [...] września 2012 r. określającą kwotę do zwrotu przez skarżącego w wysokości 418.800,00 wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 6 sierpnia 2009 r. do dnia dokonania zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. na skutek skargi wniesionej przez syndyka masy upadłości uchylił zaskarżoną decyzję, uznając skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) w art. 46 ust. 2a stwierdza, że decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Skład liczbowy zarządu województwa wynosi 5 osób. Zarząd podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu (art. 31 ust. 4). Quorum tworzy trzech członków, zwykłą większość głosów dają – w zależności od liczby osób biorących udział w głosowaniu – dwa (przy trzech głosujących) lub trzy (przy większej liczbie głosujących) głosy. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana w sposób wadliwy, tj. niezgodny z treścią art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Jak wskazał Sąd I instancji, decyzję z dnia [...] września 2012 r. wydaną w I instancji podpisał Marszałek Województwa W., a udział w jej wydaniu brało dwóch wicemarszałków i dwóch członków Zarządu. Z kolei pod decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną w II instancji podpisał się Marszałek Województwa W., a udział w jej wydaniu brał Marszałek oraz dwóch wicemarszałków i dwóch członków Zarządu, przy czym wszyscy z nich (z wyjątkiem Marszałka) brali udział w podjęciu decyzji z dnia [...] września 2012 r. Sąd podniósł, że przy ponownym wydaniu rozstrzygnięcia organ winien mieć na uwadze przepisy o wyłączeniu organu i postępowaniu, w przypadkach gdy organ kolegialny stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum (art. 27 § 2 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: 1) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż wskazany przepis ma zastosowanie do członków Zarządu, który jest organem kolegialnym oraz przyjęcie, iż z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 26 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27 § 2 k.p.a. członek zarządu województwa, a w konsekwencji cały organ winien zostać wyłączony w sprawie rozpoznawanej przez ten organ wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego w trybie art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, dalej jako "u.f.p."), w sytuacji gdy z brzmienia art. 207 ust. 12 u.f.p. oraz art. 61 ust. 4 u.f.p. wyraźnie wynika, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ta sama instytucja zarządzająca (zarząd województwa), która wydała decyzję w pierwszej instancji; 2) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że z mocy powyższego przepisu wyłączenie członka zarządu województwa rozstrzygającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza faktycznie każdorazowo konieczność wyłączenia organu kolegialnego jakim jest zarząd województwa; taka wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez Sąd I instancji w konsekwencji pozbawia ten organ przynależnych mu z mocy prawa, tj. art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. kompetencji do rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co stoi w sprzeczności z treścią powołanych wyżej art. 207 ust. 12 i art. 60 ust. 4 u.f.p. wyraźnie precyzujących uprawnienia zarządu województwa do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie 3) przez pominięcie przez Sąd I instancji, że z mocy art. 31 ust. 2 i 4 w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, zarząd województwa jest organem kolegialnym, o stałym 5 osobowym składzie, wydającym decyzje administracyjne przy zachowaniu zwykłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu; nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa, doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku o konieczności wyłączenia członka zarządu województwa w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., przez co Zarząd działający jako Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust. 12 i art. 60 ust. 4 u.f.p. faktycznie stał się niezdolny do wykonywania ustawowo przynależnych zadań, z uwagi na brak możliwości takiego ukształtowania składu tego organu, aby przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, taki wniosek był rozpoznawany przez Zarząd w innym składzie niż przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji. II. Przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i uwzględnienie skargi, mimo braku podstaw do przyjęcia, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członków Zarządu Województwa, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, że cały organ winien każdorazowo zostać wyłączony przy rozpoznawaniu, złożonego w trybie art. 207 ust. 12 u.f.p. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy z brzmienia art. 207 ust. 12 i art. 61 ust.4 u.f.p. wynika, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ta sama Instytucja Zarządzająca, która wydała decyzję w pierwszej instancji; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa przez uchylenie zaskarżonej decyzji, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony pominął wyżej wymienione przepisy u.s.w.; nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów u.s.w. powoduje faktyczną niezdolność Zarządu działającego jako Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust. 12 i art. 60 ust. 4 u.f.p. do wykonywania ustawowo przynależnych zadań, z uwagi na brak możliwości takiego ukształtowania składu tego organu, aby przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd działał w innym składzie niż przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji; 3) naruszenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które jest niepełne i lakoniczne w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu I instancji, uznającego konieczność zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku rozważenia konsekwencji wyłączenia członka Zarządu, to jest wyłączenie całego organu kolegialnego - Zarządu, w sytuacji rozpoznawania przez ten organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przez to pozbawienie organu ustawowo przyznanych kompetencji; nadto Sąd I instancji formułuje niewystarczające i nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania przez organ, bowiem nie jest wiadomym jaki organ "działający we właściwym składzie", czy "inny wyznaczony we właściwym trybie" byłby właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji przypisania tej kompetencji Instytucji Zarządzającej i braku podstaw prawnych do jej przekazania innemu organowi; tak sformułowane wskazania są w istocie niewykonalne przez organ. Syndyk masy upadłości P.P.H.U. "T." T. W. w Cz. w upadłości likwidacyjnej nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Zarządu Województwa W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji dokonuje w pierwszej kolejności oceny poprawności stosowania przepisów procesowych, gdyż prawidłowość zastosowania prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że w postępowaniu przed organem oraz przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów procesowych. W zakresie zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarząd wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Zdaniem Zarządu naruszenie tych przepisów polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego działania, bowiem skutkiem przyjętej przez Sąd wykładni przepisów było doprowadzenie do wyłączenia organu do rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 207 ust. 12 u.f.p., a z treści art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. wynika, że organem uprawnionym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest instytucja zarządzająca, a w realiach sprawy tym organem jest Zarząd Województwa W. Obok tego zarzutu skarga kasacyjna wskazała również naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c /p.p.s.a. związku z art. 31 ust. 2 i 4 oraz art. 46 ust. 2a u.s.w., które polegało na niezastosowaniu tych przepisów oraz naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. sprowadzające się do lakonicznego i niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z przedstawionych zarzutów procesowych najdalej idącym zarzutem jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a., z tego też względu Sąd II instancji odnosi się do niego w sposób najszerszy, gdyż ten zarzut przesądza o merytorycznej trafności pozostałych. Inaczej rzecz ujmując, wykazanie, że w sprawie orzekał organ kolegialny z naruszeniem przepisów o wyłączeniu członka organu ma dla rozpoznawanej sprawy ten skutek, że inne zarzuty procesowe odnoszące się do działań organu nie mogą być brane pod uwagę i poddawane ocenie, skoro pierwotnym warunkiem prawidłowego działania organu jest właściwy skład osobowy. NSA stwierdza, że decyzja będąca przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji wydana została w ramach regulacji określonej w art. 207 ust.12 u.f.p. Z treści przepisu wynika, że w przypadkach w nim określonych decyzję dotyczącą zwrotu dofinansowania w ramach środków pomocowych może wydać instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, która z nich wyda tę decyzję zależy od stanu prawnego i przyjętych między tymi instytucjami warunków działania. W rozpoznawanej sprawie Zarząd działał jako instytucja zarządzająca, zatem do tego organu przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działając w tym trybie, organ jest zobowiązany do stosowania przepisów k.p.a., bo na tej podstawie prowadzone są postępowania zwrotowe, a to oznacza, że organ musi stosować także przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i organu, jeżeli w konkretnym przypadku są spełnione okoliczności skutkujące takim wyłączeniem. W ocenie Sądu II instancji, WSA w P. poprawnie i prawidłowo wskazał, że w sprawie syndyka masy upadłości P.P.H.U. T. T. W. w ponownym rozpoznaniu wniosku złożonego przez ten podmiot od decyzji pierwszoinstancyjnej orzekały osoby, które podlegały wyłączeniu z mocy prawa. Zatem decyzja wydana w takich warunkach naruszała prawo i wobec tego uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. odpowiada prawu. NSA potwierdza stanowisko wcześniej wyrażone we własnym orzecznictwie, że na gruncie u.f.p. kompetencje instytucji zarządzającej do wydawania decyzji, o której stanowi art. 207 ust. 9 tej ustawy nie są niezbywalne (zob. wyrok NSA z dnia 27.11.2014 r., II GSK 1419/13, CBOIS). Zatem istnieją prawne podstawy i możliwości do orzekania w sprawie przez inny organ, jeżeli na skutek wyłączenia członków Zarządu nie zostają spełnione ustawowe warunki określające skuteczne działanie, bo skład osobowy nie odpowiada wymogom ustawowym do podjęcia ważnej decyzji. Z tego powodu Sąd II instancji nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza tego, że odnoszenie do członków Zarządu rozstrzygającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust. 12 i art. 67 ust. 4 u.f.p., bo w istocie pozbawia organ kompetencji organu odwoławczego. W ocenie NSA takie stanowisko jest niezasadne, gdyż przepisy k.p.a. przewidują możliwość wyłączenia organu, zatem dopuszczają utratę kompetencji do działania w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu II instancji takie rozwiązanie ustrojowe spełnia standard demokratycznego państwa prawnego, bo jego treścią musi być zapewnienie obiektywizmu w załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Tylko w takich warunkach ma sens zasada instancyjności postępowania i nie ma żadnych podstaw, by przyjmować twierdzenia odmienne. Z tego też powodu NSA w pełni podziela pogląd, że w sytuacji wyłączenia Zarządu ze względu na konieczność orzekania w oznaczonym składzie organu i niemożności rozpatrzenia ponownego wniosku w innym składzie osobowym, organem właściwym zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze (zob. wyrok NSA z dnia 27.11.2014 r., II GSK 1419/13). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.