III SA/Kr 787/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg S. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia 20 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie dożywiania dzieci z dnia 20 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. S. M. ubiegała się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, zasiłku okresowego oraz w formie dożywiania dzieci. Rozpatrując wniosek, Wójt Gminy N w dniu [...] 2010r. wydał następujące decyzje: 1) znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055) oraz art. 104 i art. 108 kpa, odmówił S. M. przyznania zasiłku celowego na zakup lekarstw; 2) znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, odmówił S. M. przyznania zasiłku celowego na zakup lekarstw; 3) znak: [...], wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, odmówił S. M. przyznania zasiłku okresowego; 4) znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, odmówił S. M. przyznania zasiłku celowego; 5) znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, odmówił S. M. przyznania pomocy w formie dożywiania dzieci; 6) znak: [...], wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, odmówił S. M. przyznania zasiłku okresowego; 7) znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, odmówił S. M. przyznania zasiłku celowego na zakup lekarstw. Uzasadniając powyższe decyzje, organ I instancji wskazał, że zostały one wydane po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięć wydanych w I instancji. Powodem uchylenia było pominięcie wniosków S. M. z dnia 22 września 2008r. oraz z dnia 14 października 2008.r o wyłączenie pracowników i kierownika ośrodka pomocy społecznej i niepodjęcie czynności w zakresie oceny podstaw bądź ich braku do wyłączenia kierownika i pracowników ośrodka pomocy społecznej. Organ I instancji podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu wnioski te zostały rozpatrzone i nie znaleziono podstaw do uwzględnienia wniosków S. M., zaś strona, pomimo wezwania, nie dokonała uwiarygodnienia okoliczności powodujących wyłączenie. Organ I instancji przedstawił kroki podjęte w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w rodzinie S. M. Organ wskazał, że w dniu 14 września 2010r. pracownik organu udał się do miejsca zamieszkania strony w celu przeprowadzenia wywiadu, jednakże strona odmówiła udzielenia informacji oraz oświadczyła, że "nie życzy sobie pracowników GOPS". Następnie pismem z dnia 8 października 2010r. pracownik socjalny zawiadomił stronę o terminie planowanej wizyty w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Do wywiadu jednak nie doszło, albowiem w dniu 14 października 2010r, strona poinformowała pisemnie organ, iż "kategorycznie nie życzy sobie składu pracowników, tym bardziej samej kierowniczki". W dniu następnym telefonicznie przekazała tę informację pracownikowi socjalnemu organu i pomimo że pracownik socjalny wyjaśnił stronie, iż w celu rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wywiadu, w czasie wizyty pracownika w miejscu zamieszkania odmówiła udzielenia informacji. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. S. M. odwołała się od opisanych wyżej decyzji organu I instancji i podniosła, że we wcześniejszych listach do SKO dokładnie opisała zarzuty w stosunku do pracowników GOPS, a ostatni wysłany list był z datą 16 października 2010r. Odwołująca się podała, że do listu tego zostały załączone kopie listów, które złożyła w GOPS, zawierające zarzuty skierowane pod adresem pracowników. Odwołująca się twierdzi, że nie odmawia przeprowadzenia wywiadu, ale odmawia współpracy z ludźmi reprezentującymi GOPS oraz żąda, aby zostały pociągnięte do odpowiedzialności osoby winne ujawnienia jej danych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołania S. M. od ww. decyzji Wójta Gminy i decyzjami: 1) z dnia 29 marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego, 2) z dnia 29 marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego, 3) z dnia 20 marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, 4) z dnia 28 marca 2012r. znak: [...]w przedmiocie zasiłku celowego, 5) z dnia 4 kwietnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie dożywiania dzieci, 6) z dnia 20 marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, 7) z dnia 29 marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego, utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniach Kolegium przedstawiło zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, o które ubiegała się S. M. Kolegium podkreśliło, że wypełnienie ustawowych wymagań dla przyznania wnioskowanych świadczeń jest możliwe dopiero po wszechstronnym ustaleniu sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, a do tego konieczne jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, który stanowi podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy. Potwierdzają to regulacje rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27, poz. 138 ze zm.). Z § 3 ust. 3, 4 i 5 tego rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, pracownik dokonuje obserwacji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby, mogącej mieć wpływ na prawo do świadczeń, jak również dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że całokształt okoliczności sprawy świadczy o tym, że nie zachodzą okoliczności do wyłączenia Kierownika jak i pracowników GOPS od udziału w postępowaniu z wniosku S. M. Zdaniem Kolegium przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z przyczyn leżących po stronie odwołującej się. Kolegium wskazało, że pracownik socjalny był dwukrotnie w miejscu zamieszkania strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak strona za każdym razem odmawiała udzielenia informacji pracownikom socjalnym GOPS, żądając za pierwszym razem wyłączenia pracowników GOPS od udziału w postępowania w jej sprawach, a następnie w pismach z dnia 21 września 2010r. i z dnia 4 października 2010r. odmówiła współpracy z pracownikami i Kierownikiem GOPS, wskazując, iż utraciła do nich zaufanie, ponieważ ujawnili jej dane osobowe i jej sytuację, wzywając na świadka sąsiadkę. W ocenie organu odwoławczego dokumenty złożone w dniu 24 września 2010r. przez stronę w tym oświadczenie strony i jej męża, z których wynika, że S. M. nie pracuje dorywczo, od 20 lat jest na rencie i w miesiącu sierpniu ani we wrześniu nie pracował, bo jego stan nie zezwalał, a rentę otrzymuje w wysokości 560 zł. Także S. M. nie pracuje dorywczo, wychowuje trzymiesięczne dziecko i ma trzy córki w wieku szkolnym a dochodem jej są zasiłki w kwocie 560 zł. Kolegium stwierdziło, że te dane nie są wystarczające, by na ich podstawie wyjaśnić wątpliwości dotyczące takich okoliczności sprawy jak wspólne gospodarowanie strony z synami (co było jedną z przyczyn uchylenia wcześniejszej decyzji organu l instancji), wysokość dochodu uzyskiwanego przez rodzinę w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku (tj. w grudniu 2006r), jak i pozostałych okoliczności warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czyli pozbawiony został możliwości dokonania oceny, czy zaistniały przesłanki do przyznania stronie wnioskowanych świadczeń, to zaś uprawniało organ I instancji do odmowy przyznania tych świadczeń. S. M. zaskarżyła ww. decyzje SKO, zarzucając, że są one dla niej krzywdzące. Skarżąca podniosła, że nie chce mieć nic wspólnego z GOPS, ponieważ została przez jego pracowników skrzywdzona, lecz nie ma środków, by dochodzić swoich praw przed sądami cywilnymi. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających ją decyzji organu I instancji. S. M. wnioskowała o przyznanie jej świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, zasiłku okresowego oraz pomocy w formie dożywiania dzieci. Każdy wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej powinien być rozpatrzony po uprzednim zebraniu koniecznego materiału dowodowego, stosownie do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Celem postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest przede wszystkim ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego, który sporządzany jest na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 kpa, do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 kpa. Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie wywiadu środowiskowego), a także ocenę warunków zamieszkania. Podkreślić trzeba, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawców, którzy obowiązani są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej), zaś przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy o pomocy społecznej) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Należy zgodzić się jednak ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 lutego 2009r. sygn. akt III SA/Kr 812/08, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić jedynej podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy bowiem oprzeć na całokształcie materiału dowodowego oraz tych dowodach, które były możliwe do przeprowadzenia. Dlatego samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Choć niewątpliwie wywiad środowiskowy jest ważnym dowodem w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społeczne, to nie można przyjąć, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego automatycznie powoduje negatywne skutki dla strony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczony wyżej pogląd WSA w Krakowie, a także stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Łd 1125/10, że "organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego" (orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organy administracji praktycznie ograniczyły się do stwierdzenia, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w stosunku do skarżącej nie było możliwe i tylko na tej okoliczności oparły swoje rozstrzygnięcia. Byłoby to uzasadnione, gdyby organy nie posiadały i nie były w stanie uzyskać żadnych informacji dotyczących sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej skarżącej, a wywiad środowiskowy byłby jedyną szansą na ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Jednakże w kontrolowanym postępowaniu sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ same akta administracyjne dostarczają wielu danych na temat sytuacji skarżącej i organy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, powinny były uwzględnić je przy wydawaniu końcowego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że skarżąca już od 2007 roku zwracała się do organów pomocy społecznej z rożnymi wnioskami o udzielenie wsparcia i dlatego organy te zgromadziły wiele informacji dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej. W aktach administracyjnych znajdują się decyzje : o przyznaniu pomocy w postaci gorących posiłków dla trojga dzieci skarżącej z dnia 23.08.2007r. (k. 137), o przyznaniu zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków na pięcioro dzieci skarżącej z dnia 24.09.2007r. (k. 147, oraz o przyznaniu zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu opału z dnia 26.11.2007r. (k. 155), co uzasadnia przyjęcie, iż organy dysponowały w okresie objętym postępowaniem szeregiem danych na temat sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej. Dlatego w ocenie Sądu organy nie wykorzystały istniejących możliwości oraz już posiadanych danych, by jak najdokładniej ustalić stany faktyczny za pomocą innych środków dowodowych niż rodzinny wywiad środowiskowy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuwzględnieniem istotnych okoliczności, które, nawet przy braku wywiadu środowiskowego, mogły sprawić, iż zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do uzupełnienia wytkniętych przez Sąd braków w postępowaniu wyjaśniającym i dopiero na podstawie pełnego materiału dowodowego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych przez skarżącą wniosków. Organy powinny mieć na uwadze również sytuację zdrowotną skarżącej, która może wpływać na okazywane przez skarżącą postawy wobec pracowników ośrodka. Z zaświadczenia lekarskiego zalegającego w aktach (k. 174) wynika bowiem, że skarżąca w 2008r. pozostawała w leczeniu Poradni Psychologiczno-Psychiatrycznej i zażywała leki psychotropowe. Prowadząc postępowanie organy dopuściły się także naruszenia przepisu art. 83 § 3 kpa, bowiem jak wynika z protokołu z dnia 5.02.2008r. (k.188) M. T. została przesłuchana w charakterze świadka bez stosownego, obowiązkowego pouczenia przez organ o treści tego przepisu. Świadomości osoby przesłuchiwanej co do konsekwencji, o których mowa w tym przepisie niewątpliwie może mieć wpływ na treść składanych zeznań. Co prawda przy przyjętej przez organ podstawie odmowy udzielenia pomocy uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania, jednakże organy musza mieć świadomość, iż zeznania świadka posiadają walor dowodowy tylko w przypadku uzyskania ich przez organ w sposób zgodny z przepisami art. 83 kpa. Oprócz opisanego wyżej naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał, że w sposób wadliwy został rozpatrzony wniosek skarżącej o wyłączenie pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienia wydane w przedmiocie wyłączenia pracowników rozstrzygały bowiem o odmowie wyłączenia pracowników GOPS jako grupy osób bez sprecyzowania, o którego z tych pracowników chodzi. Jest to nieprawidłowe, ponieważ z treści przepisów działu I rozdziału 5 kpa regulujących kwestię wyłączania pracowników organu jednoznacznie wynika, że przyczyny wyłączenia powinny dotyczyć konkretnych i zindywidualizowanych pracowników. Natomiast w sytuacji, w której strona domaga się wyłączenia wszystkich pracowników organu traktowanych jako grupa osób, należy wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie swojego wniosku i odniesienie podnoszonych przyczyn wyłączenia do konkretnych osób. Także postanowienia o odmowie wyłączenia powinny wymieniać z imienia i nazwiska konkretnego pracownika, którego dotyczą. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający w przedmiocie wniosków skarżącej o wyłączenie pracowników GOPS zobowiązany będzie do zastosowania się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów dotyczących procedury wyłączania pracowników organu administracji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ppsa.