II SA/Wa 2090/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 79 ust. 5 w zw. z art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie utraty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ II instancji podał, że stałym miejscem zamieszkania skarżącego i jego rodziny jest lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], przydzielony J. P. – wówczas żołnierzowi resortu obrony narodowej - decyzją o przydziale osobnej kwatery stałej z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Następnie organ stwierdził, że od dnia [...] lutego 2009 r. skarżący pełni służbę w Biurze Ochrony Rządu i w związku z tym miejscem pełnienia służby jest miasto [...]. Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało ustalone decyzją Szefa BOR z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], przy czym, w związku z koniecznością waloryzacji, powyższa decyzja podlegała zmianie na podstawie kolejnych, wydawanych każdego roku kalendarzowego, decyzji Szefa BOR. Dalej organ odwoławczy podał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. J. P. wraz z żoną [...] nabyli w drodze umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rep A nr [...]) opisany lokal mieszkalny nr [...], położony prz ul. [...] w [...] w ten sposób, iż cena tego lokalu ustalona została na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 206, poz. 1367 ze zm.), tzn. z zastosowaniem 95 % bonifikaty. Wedle organu, ta ostatnia okoliczność mieści się w hipotezie normy wynikającej z art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, tj. prawidłowo zastosowanego przepisu przez organ I instancji. W tym zakresie organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do treści ww. przepisu, równoważnika nie przyznaje się, jeżeli funkcjonariusz otrzymał środki finansowe na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa. Dokonując wykładni powyższego przepisu, Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, a będącego w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z zasosowaniem bonifikaty jest pomocą finansową w rozumieniu art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR mimo, iż skarżący nie uzyskał fizycznie środków pieniężnych na zakup lub budowę lokalu lub domu we własnym zakresie. Uzasadniając prawidłowość tak dokonanej wykładni tego przepisu, organ odwoławczy podkreślił, że udzielając bonifikaty Skarb Państwa przejął na siebie obciążenie z tytułu zapłaty ceny do wysokości tejże bonifikaty, a w konsekwencji skarżący nie poniósł pełnej ceny sprzedaży. W przypadku bowiem zakupu lokalu na wolnym rynku skarżący zobowiązany byłby zapłacić cenę równą wartości lokalu mieszkalnego. Z tego powodu Minister Spraw Wewnętrzych nie uwzględnił postawionych w odwołaniu od decyzji Szefa BOR zarzutów skarżącego co do błędnej wykładni pojęcia “środków finansowych" i uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych stała się przedmiotem skargi J. P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji J. P. zarzucił naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 79 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu poprzez nieprzyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi J. P. podniósł, iż interpretacja pojęcia “środków pieniężnych (finansowych)", którą przyjęły orzekające w sprawie organy jest zbyt szeroka i nie pokrywa się z językowym, słownikowym znaczeniem tego pojęcia, z którego wynika, że środki finansowe to pieniądze (banknoty i monety) oraz jednostki pieniężne (rozrachunkowe) krajowe i zagraniczne, tak w gotówce, jak i na rachunku bankowym lub w formie lokaty pieniężnej, czeki i weksle obce, jeżeli są one płatne w ciągu 3 miesięcy od daty ich wystawienia oraz metale szlachetne, jeżeli nie są zaliczane do rzeczowych składników majątku obrotowego. Ponadto skarżący zestawił powyższe, przytoczone powyżej znaczenie pojęcia “środków pieniężnych" z językowym znaczeniem pojęcia “bonifikata". Wskazał, że ustawa o BOR nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia, natomiast według hasła słownikowego bonifikata to zmniejszenie ustalonej ceny towaru lub usługi. Wywiódł zatem, że powyższe dwa pojęcia są pojęciami odmiennymi i środki finansowe nie są tożsame z bonifikatą. W konsekwencji skarżący uznał, że organ niewłaściwe zastosował przepis art. 79 ust. 3 ustawy o BOR, w sytuacji gdy nie zachodziła wymieniona w tym przepisie przeszkoda prawa do przyznania równoważnika w postaci otrzymania środków finansowych na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa. Tym samym, wbrew twierdzeniom organów, skarżący prawa do równoważnika nie utracił. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ przedstawił stanowisko wyrażone uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w obecnym stanie faktycznym istotną okolicznością jest dobrowolne zawarcie przez skarżącego umowy kupna lokalu w [...], które czyni niemożliwym wypełnienie przez niego obowiązku określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. nr 99, poz. 899). W oparciu bowiem o ten przepis funkcjonariusz, któremu przydzielono lokal mieszkalny, obowiązany jest zwolnić poprzednio zajmowany lokal pozostający w zasobach jednostki samorządu terytorialnego, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów oraz innego pracodawcy nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia podpisania protokołu przyjęcia lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 ust. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący jest funkcjonariuszem BOR i wraz z żoną nabył w dniu [...] sierpnia 2011 r. z zastosowaniem pomniejszenia ("bonifikaty") lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...], który zajmował jako żołnierz zawodowy na podstawie decyzji o przyznaniu osobnej kwatery stałej. Nie budzi również wątpliwości, że skarżącemu na mocy decyzji Szefa BOR z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] przyznano od dnia [...] lutego 2009 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a kwota tego równoważnika była waloryzowana kolejnymi decyzjami tego organu. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu wykładni przepisu art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR i ustalenia wyniku tej wykładni, a w konsekwencji do ustalenia, czy w bezspornych okolicznościach faktycznych sprawy po stronie skarżącego występuje przesłanka negatywna do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Należy przypomnieć, że w myśl art. 79 ust. 1 ustawy o BOR, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 77, nie posiadają lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości odległej nie więcej niż 100 km od miejsca pełnienia służby. Z kolei przesłanki negatywne dla przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, poza dwoma odrębnie uregulowanymi przesłankami w art. 79 ust. 2 ustawy, ustawodawca unormował w ust. 3 tego przepisu w formie zamkniętego katalogu (pięć przypadków). I tak, zgodnie z art. 79 ust. 3 pkt 2, równoważnika, o którym mowa w ust. 1, nie przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli otrzymał środki finansowe na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa. W ocenie organu, sformułowanie "otrzymał środki finansowe" obejmuje sytuację nabycia lokalu zajmowanego dotychczas na podstawie przydziału administracyjnego z zastosowaniem pomniejszenia ("bonifikaty") przewidzianej w art. 58 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] sierpnia 2011 r., z tą jednak uwagą, że organ w miejsce użytego przez ustawodawcę pojęcia "otrzymanie środków finansowych" posłużył się sformułowaniem "uzyskanie pomocy finansowej". W ocenie zaś skarżącego, bonifikata (udzielenie bonifikaty) nie zawiera się w pojęciu "środków finansowych" (otrzymaniu środków finansowych). Dokonując wykładni przepisu art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR , w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z wyrażonej w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady państwa prawa i zasady zaufania obywateli do państwa wynika zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Obywatele mają bowiem prawo działać w zaufaniu przede wszystkim do tego, co zostało w tekstach prawnych napisane, a nie do tego, co prawodawca zamierzał, czy chciał osiągnąć (por. Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", Wyd. II, "Dom Organizatora", Toruń 2010, str. 73-74). Jak słusznie zauważył skarżący pojęcie "środków pieniężnych" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o BOR ani w wydanych w jej oparciu przepisach wykonawczych. W tej zaś sytuacji, stosując wykładnię językową, nie można oprzeć się na dyrektywie języka prawnego (definicji normatywnej, legalnej), lecz na dyrektywie języka potocznego. Otóż, według definicji słownikowej, "środki" to "zasoby materialne, dochody pieniężne, pieniądze, fundusze, stan posiadania" (v. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Wyd. naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 1591 oraz str. 908-909). Z kolei "finansowy" jako przymiotnik od słowa "finanse" oznacza "pieniężny, majątkowy". Zatem "otrzymać środki finansowe" to nic innego jak "otrzymać pieniądze", przy czym bezsporne jest, że chodzi tutaj zarówno o formę gotówkową jak i bezgotówkową uzyskania środków pieniężnych (finansowych). Z kolei w odniesieniu do słowa "bonifikata" trzeba na wstępie wskazać, że powołany przez organ, a zastosowany przy zbyciu lokalu przez WAM, przepis art. 58 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zawiera w swej treści słowa "bonifikata", lecz słowo "pomniejszenie". Niemniej jednak "bonifikata" stanowi "zniżkę, ustępstwo od ustalonej ceny towaru", a rzeczownik "pomniejszenie" pochodzi od czasownika "pomniejszyć" ("pomniejszać"), czyli "uczynić (czynić) coś mniejszym pod względem rozmiarów, liczby, intensywności" (tamże str. 335). W rezultacie mimo, iż organ użył słowa "bonifikata" w miejsce słowa "pomniejszenie" to znaczenie tych dwóch słów w kontekście uprawnienia przewidzianego w art. 58 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dla nabywcy lokalu, jest to samo. Oznacza to, że z zestawienia opisanych słów nie można wyprowadzić wniosku, że sformułowanie "otrzymać środki finansowe" obejmuje swym zakresem znaczeniowym "stosowanie pomniejszenia" w stosunku do osoby zajmującej lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu na czas nieoznaczony (art. 58 ust. 2 w zw. z art. 56 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Są to dwa różne zwroty i nie należy nadawać im tego samego znaczenia. Toteż wykładnia dokonana przez orzekające organy jest w tym zakresie błędna. Co więcej, rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, Minister Spraw Wewnętrznych dokonał wykładni rozszerzającej pojęcia "środki finansowe" posługując się, jako synonimem tego pojęcia, słowem "pomoc finansowa", czyli słowem o szerszym zakresie znaczeniowym. Pomoc to bowiem każde "działanie lub działania podjęte dla dobra innej osoby w celu ulżenia jej w działaniu lub ratowania w niebezpieczeństwie", a pomoc finansowa to dodatkowo "coś, zwykle przedmioty lub pieniądze, co pomaga w trudnej sytuacji, czyni ją mniej uciążliwą" (tamże 336). Pomoc finansowa obejmowałaby zatem także i zastosowanie pomniejszenia (udzielenie bonifikaty) przy zakupie lokalu, o którym mowa w art. 58 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jednak tego rodzaju interpretacja pojęcia "środków finansowych" jest niedopuszczalna i to z dwóch powodów. Po pierwsze, ustawa o BOR nie zawiera definicji legalnej pojęcia "pomoc finansowa", a tym bardziej nie zawiera dyrektywy nakazującej stosowanie tego pojęcia zamiennie z pojęciem "środki finansowe". Po drugie, jak wskazano już powyżej, przepis art. 79 ust. 3 ustawy o BOR wprowadza zamknięty (wyliczenie taksatywne) katalog wyjątków – przeszkód prawnych – do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten, poprzez tak przyjętą przez ustawodawcę konstrukcję, ma dla osób ubiegających się o przyznanie powyższego prawa charakter gwarancyjny. W konsekwencji niedopuszczalna jest taka wykładnia tego przepisu, która mogłaby prowadzić do ograniczenia lub pozbawienia prawa do równoważnika w sposób pozaustawowy. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych uznając pojęcie "pomocy finansowej" za tożsame pojęciu "środków finansowych" dokonał wykładni rozszerzającej przepisu ograniczającego prawo podmiotowe mimo obowiązującej go zasady ścisłej interpretacji tego przepisu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r., III CSK278/06, OSNC2007/12/186, cyt. za L. Morawski, op. cit. Str. 200). Ponadto nie można podzielić stanowiska organu I instancji, powtórzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę, że dodatkową przesłanką do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika jest niemożność zwolnienia lokalu przez skarżącego z uwagi na okoliczność jego dobrowolnego nabycia. Orzekające w sprawie organy zdają się bowiem nie dostrzegać, że nabyty przez skarżącego lokal w dalszym ciągu jest lokalem położonym w miejscowości odległej od miejsca pełnienia służby o więcej niż 100 km, a w związku z nabyciem prawa własności tego lokalu w dniu [...] sierpnia 2011 r., lokal ten nie pozostaje już w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Z tych powodów, w ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie orzekające w sprawie organy zobowiązane są zastosować się do dokonanej przez Sąd wykładni art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.