I OSK 1177/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1798/12 w sprawie ze skargi G.N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1798/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. N., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. K., oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. 335 m² z całej nieruchomości o pow. 1,7307 ha, stanowiącej własność spadkobierców J. T.. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy decyzją Komisji Odwoławczej Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...]. Pismem z dnia 10 listopada 2006 r., sprecyzowanym pismem z dnia 20 lutego 2009 r., następcy prawni J. T. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1968 r. oraz z dnia [...] czerwca 1968 r. – w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji, a po rozpoznaniu wniosku G. N., E. Z., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M. N., E. T. o ponowne rozpoznanie sprawy, organ ten, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał: Pismem z [...] marca 1968 r. [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni Wydział Gospodarki Komunalnej wystąpiło do współwłaścicieli nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. K. obejmującej działkę nr [...] o pow. 335 m2 z ofertą jej nabycia za kwotę 1206 zł, zaś pismem z 29 kwietnia 1968 r. organ wywłaszczeniowy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia tej nieruchomości, i wyznaczył termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień 24 maja 1968 r. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez spadkobierców J. T.: J. T., S. T., M. W., J. C. i H. W. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w wyznaczonym terminie, przy udziale pełnomocników współwłaścicieli. W rozprawie nie brali udziału biegli, jednak brak ich udziału, jakkolwiek stanowił naruszenie przepisów ustawy, to nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W sprawie, mimo iż biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej to brali udział w postępowaniu, bowiem sporządzili pisemne opinie, gdyż w aktach archiwalnych znajdują się dwie opinie szacunkowe rzeczoznawców z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 25 marca 1968 r. i z 28 marca 1968 r. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym, odszkodowanie za grunt w mieście, gdy wywłaszczeniu podlegała część gruntu, obliczane było jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I, zaś cena nieruchomości ustalana była na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. nr 72 poz. 335). Zgodnie z nim cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł. Ponieważ, wywłaszczani posiadali jeszcze inną nieruchomość na terenie m. Gdyni, nie mniejszą niż powierzchnia działki normatywnej, przyjętej pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego, biegli przyjęli stawkę 3,60 zł za metr kwadratowy gruntu, zatem prawidłowo oszacowali wartość gruntu na kwotę 1206 zł (3,60 X 335 m²). Odnosząc się do zarzutów, że opinie szacunkowe zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i są jego dokumentami należy wskazać, że w celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wskazanie biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Biegły nie mógł przyjmować zlecenia na opracowanie opinii szacunkowej lub opinii w innym przedmiocie od właściciela nieruchomości będącej przedmiotem nabycia przez inwestora zarówno w drodze umowy, jak w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora, którego był pracownikiem. Już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej na podstawie przepisów tej ustawy. Biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy urzędu wojewódzkiego, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Nadto jeżeli idzie o zarzut braku rozprawy o charakterze odszkodowawczym to przepisy ww. ustawy nie przewidywały przeprowadzenia osobnej rozprawy celem ustalenia odszkodowania, konieczna była rozprawa w tym przedmiocie tylko w przypadku odroczenia ustalenia odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła G. N., zarzucając rażące naruszenie art. 7, art., 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a wysokość odszkodowania ustalił na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, a ponadto nie przeprowadził rozprawy o charakterze odszkodowawczym, poprzestając na omówieniu podczas rozprawy w dniu 24 maja 1968 r. wyłącznie kwestii samego wywłaszczenia nieruchomości, nie zapewnił udziału w rozprawie biegłych. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Podstawą ustalenia odszkodowania były opinie biegłych Z. K. i H. K., jednakże zostały one sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, 25 marca 1968 r. i 28 marca 1968 r. i na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, bowiem postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z 29 kwietnia 1968 r. Opinie sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie były opiniami w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie można uznać, aby w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wzięli udział biegli powołani przez organ administracji, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 21 ustawy z 1[...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem wbrew obowiązkowi ustanowionemu w tym przepisie, biegli nie zostali powołani przez organ administracji prowadzący postępowanie, lecz przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, a w rozprawie, o której mowa w art. 21 ustawy, nie wzięli udziału, w związku z czym strony nie mogły wysłuchać ich opinii. Ustalenie przez organy wywłaszczeniowe odszkodowania, na podstawie opinii sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie art. 21 ww. ustawy. Nadto przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych, brak przedstawienia uzasadnienia opinii przez biegłego na rozprawie doprowadziło do pozbawienia strony możliwości odniesienia się do istotnych dla określenia wartości nieruchomości okoliczności, co jeszcze bardziej wzmacnia ciężar opisanego naruszenia prawa. Istota rażącego naruszenia powołanego przepisu nie polega na tym, czy biegły był obecny czy też nie na rozprawie, ale na tym, że biegły w ogóle nie został powołany przez organ w tym postępowaniu. Tym samym doszło do rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadne są argumenty podnoszone przez organ, że kwota odszkodowania wynikała z prostego równania matematycznego, a więc nie ma istotnego znaczenia na czyje zlecenie działali biegli. Należy zaznaczyć, że celem ustawodawcy było, aby w tego typu sprawach w zakresie ustalenia odszkodowania opierać rozstrzygnięcia na opinii bezstronnego biegłego i wysłuchania go na rozprawie. Takie unormowanie legislacyjne niewątpliwie dawało stronom możliwość działania w sprawie w zakresie potencjalnego kwestionowania ustaleń biegłego. Stwierdzić należało zatem, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz Prezydent Miasta Gdynia, wykonujący zadania starosty. Minister, powołując obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), "p.p.s.a.", zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) – dalej k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 1[...] marca 1958.r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) i art. 78 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej) poprzez uznanie, że: przyznanie odszkodowania w oparciu o opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 1[...] marca 1958 r. i art. 78 § 1 k.p.a. (obowiązującego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej) i niezależnie od prawidłowości ustalenia odszkodowania, skutkuje to zawsze nieważnością decyzji o odszkodowaniu, wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego skutkuje nieważnością decyzji, bowiem oznacza to, że biegły nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym ani w rozprawie, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 21 ustawy z dnia 1[...] marca 1958 r. i art. 78 § 1 k.p.a. (obowiązującego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej) poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z art. 21 ustawy z dnia 1[...] marca 1958 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że oparcie się na opinii biegłego powołanego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z tymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok. Prezydent Miasta Gdynia, wykonujący zadania starosty domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, powołując również obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a. Wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 21 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię polegającą na: • przyjęciu, że zlecenie sporządzenia opinii szacunkowej przez wnioskodawcę wywłaszczenia skutkuje nieważnością decyzji o odszkodowaniu, wydanej w oparciu o taką opinię, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania, • przyjęciu, że wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego skutkuje nieważnością decyzji, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania; 2. naruszenie przepisów postępowania: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że ze względu na wydanie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, decyzja odszkodowawcza dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, co stanowiło podstawę do uchylenia obu orzeczeń Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej; • art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija całkowicie kwestię, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo w sposób niekwestionowany przez wywłaszczonych, co wpłynęło na dokonanie błędnej oceny prawnej i niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione, jako nieposiadające usprawiedliwionych podstaw. Postawione w nich zarzuty dotyczące naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego sprowadzają się do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ustalenie w decyzjach wywłaszczeniowych odszkodowania na podstawie opinii szacunkowych, sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie prawa, niezależnie od prawidłowości ustalenia odszkodowania. Zarzuty te w istocie dotyczą tego czy można było uznać, iż decyzje wywłaszczeniowe w części ustalenia odszkodowania rażąco naruszają art. 21 ustawy z dnia 1[...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), tj. w jego brzmieniu w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowych, "ustawa". Przepis ten stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z art. 21 ustawy wynika zatem, że zgodnie z przepisami ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno mieć za podstawę wynik rozprawy, na której muszą być wysłuchani biegli, powołani przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe, a opinie biegłych powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie. Powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, przedstawienie przez nich opinii ze szczegółowym uzasadnieniem, wysłuchanie ich na rozprawie dawało gwarancje stronom zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, składania uwag i zastrzeżeń. Zaniechanie przez organ wywłaszczeniowy obowiązków wynikających z art. 21 ustawy stanowi naruszenie prawa, które w okolicznościach konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej może być uznane za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, to jest rażącego naruszenia art. 21 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym, niniejszymi skargami kasacyjnymi, wyroku podkreślił, że rażące naruszenie art. 21 ustawy polega na tym, że organ wywłaszczeniowy w ogóle nie powołał biegłych. Rację ma Wojewódzki Sąd, z akt sprawy wynika to bowiem zupełnie wyraźnie. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie opinii szacunkowych, sporządzonych przez biegłych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskującego o przeprowadzenie tego postępowania. Obowiązkiem ubiegającego się o wywłaszczenie było, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Oferta o to odstąpienie powinna zawierać cenę nabycia, a wobec tego ubiegający się o wywłaszczenie mógłby zlecić wycenę nieruchomości biegłemu. O ile sytuacja taka miała miejsce to nie zwalniało to organu wywłaszczeniowego z obowiązku powołania biegłych w trakcie tego postępowania i zawiadomienia ich o rozprawie. Tylko bowiem w wyniku rozprawy, na której miały być zaprezentowane opinie biegłych, szczegółowo uzasadnione, mogło być ustalone odszkodowanie, w zgodzie z art. 21 ustawy. W niniejszej w sprawie w postępowaniu wywłaszczeniowym biegli nie zostali powołani, nadto, choć rozprawa administracyjna – wywłaszczeniowa odbyła się, ze sporządzonego z jej przebiegu protokołu nie wynika, aby jej przedmiotem była kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Strony domagały się ustalenia odszkodowania łącznie z wcześniej zabraną nieruchomością pod ulicę K., przy której wywłaszczona była położona. Rozprawa dotyczyła odszkodowania tylko w tej kwestii – tj. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ulicę, co nie było przedmiotem wywłaszczenia. Powyższe uchybienia art. 21 ustawy należało uznać za rażące naruszenie tego przepisu, a co za tym idzie zasadność rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).