I OSK 2239/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 189/13 w sprawie ze skargi Miasta Leżajsk na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 22 listopada 2012 r., nr KN-025-110/12 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Miasta Leżajsk na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 189/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Leżajsk na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta Leżajski zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Leżajska. Rozpatrując wniosek Z. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmowił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Leżajskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Leżajskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] (dawniej nr [...]) podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Leżajskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Leżajska w części dotyczącej przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...] (dawniej [...]) a działką ewidencyjną [...] (dawniej nr [...]). W uzasadnieniu decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, że z dokumentów takich jak: szkic polowy z 1969 r., protokół nr [...] stwierdzenia stanu władania gruntami z 1970 r. – do założenia ewidencji gruntów miasta Leżajska, rejestr gruntów z 1973 r. poz. [...] i [...] – po założeniu ewidencji gruntów oraz kopia mapy ewidencyjnej z założenia ewidencji gruntów i budynków (1973 r.) wynika, że granica między działką ewidencyjną nr [...] (obecnie [...]) oraz sąsiednimi działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...] (obecnie [...] i nr [...]) a działką ewidencyjną nr [...] (ul. [...], obecnie nr [...], ul. [...]) przebiegała w linii prostej i załamywała się na styku granic działek ewidencyjnych nr: [...], nr [...] oraz nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. "w latach 1983–1986 na terenie miasta Leżajska zostało przeprowadzone odnowienie ewidencji gruntów i od 1986 r. obowiązywały mapy sporządzone w ramach tych prac. Jak wynika z wyjaśnień Starosty Leżajskiego w ramach przeprowadzonego odnowienia nie dokonywano pomiaru terenowego, a mapy ewidencyjne sporządzono na podstawie fotomapy". Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów takich jak: rejestr gruntów z 1986 r. poz. 730 – po odnowieniu ewidencji gruntów, materiały z odnowienia operatu ewidencji gruntów z roku 1986 r., kopia mapy ewidencyjnej obrazująca stan na dzień po odnowieniu ewidencji gruntów wynika, że na skutek tego odnowienia ewidencji gruntów została zmieniona granica między działką ewidencyjną [...] (dawniej [...]) a działką ewidencyjną nr [...] (dawniej [...]). Zmiana ta polegała na przesunięciu granicy w głąb działki ewidencyjnej [...] (dawniej [...]). Zgodnie z § 58 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.), regulującego kwestię prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, obowiązującego w okresie. dokonywania odnowienia ewidencji gruntów, obejmującego między innymi przedmiotowe działki, za zmianę granic i powierzchni działki (nieruchomości) uważało się: 1) podział działki (nieruchomości) w wypadkach określonych w § 55, 2) zmianę granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, 3) wywłaszczenie części nieruchomości, 4) zmianę granic z innych przyczyn, a w szczególności w wyniku działania sił przyrody (erozyjne działanie wód płynących itp.), 5) stwierdzenie, że granice i powierzchnia działki, wykazane w operacie ewidencyjnym wg faktycznego stanu władania (§ 10 pkt 1), są niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości. Zgodnie z § 64 ust. 2 powyższego załącznika do zarządzenia, wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organu. Zdaniem organu odwoławczego tylko w sytuacjach określonych w § 58 i tylko na podstawie decyzji administracyjnej można było wprowadzić w operacie ewidencyjnym zmianę granicy lub powierzchni działki ewidencyjnej. Jednocześnie, zgodnie z § 67 pkt 6 oraz § 72 ust. 1 pkt 3 załącznika do powyższego zarządzenia można było sprostować z urzędu omyłkę, błąd kreślarski – powstałe wskutek przedstawienia na mapie granic działek, użytków i klas gruntów, numeracji działek itp. niezgodne ze stanem faktycznym lub stanem przedstawionym w innych dokumentach pomiarowych. Ponadto, w razie ujawnienia takiego błędu należało sporządzić notatkę służbową, którą wraz z materiałami dowodowymi przedstawiało się właściwemu organowi (§ 72 ust. 2 załącznika do zarządzenia). Natomiast przepisy regulujące odnowienie operatu ewidencji gruntów (§ 91–96 załącznika do zarządzenia) nie przewidywały wprowadzenia jakichkolwiek zmian czy sprostowań danych ewidencyjnych. Odnowienie miało bowiem na celu jedynie uczytelnienie mapy ewidencyjnej. W związku z powyższym zmiana przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami ewidencyjnymi, wprowadzona na skutek odnowienia ewidencji gruntów była niedopuszczalna (bezpodstawna). Z akt sprawy wynika – jak wskazał organ odwoławczy – że Starosta Leżajski prowadząc modernizację ewidencji gruntów i budynków dla miasta Leżajska, odnośnie wykazywania przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami oparł się na obowiązującej wówczas mapie ewidencyjnej, obrazującej stan po odnowieniu ewidencji gruntów. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych do wymagań określonych w rozporządzeniu, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Oznacza to, że przebieg granic działek ewidencyjnych podczas modernizacji powinien być wykazywany w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 36 powyższego rozporządzenia, tj. na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił, że spośród dopuszczalnych do wykazania przebiegu granicy dokumentów przedmiotowych granic, istniała wyłącznie dokumentacja z założenia ewidencji gruntów dla miasta Leżajsk w 1973 r. Przebieg granicy uwidoczniony na mapie ewidencyjnej przed odnowieniem ewidencji gruntów był zgodny z tą dokumentacją. Zatem Starosta Leżajski przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i budynków winien był wykazać przebieg między przedmiotowymi działkami na podstawie dokumentacji z założenia ewidencji gruntów, o której mowa w § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a gdyby uznał, że dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, winien był pozyskać dane dotyczące przebiegu granicy w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tej granicy na gruncie (§ 37 powyższego rozporządzenia). Starosta Leżajski zatwierdzając decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. modernizację ewidencji gruntów i budynków, w ramach której przyjął przebieg granicy między działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...] wg stanu po odnowieniu ewidencji gruntów, który nie był zgodny ze stanem uwidocznionym w dokumentacji z założenia ewidencji gruntów, rażąco naruszył § 36 pkt 6 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, że decyzja Starosty Leżajskiego w części dotyczącej działki nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący. Organ odwoławczy wskazał również, że stroną w postępowaniu nie może być M. O. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Geodety Kraju uchylająca decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. w całości i orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Leżajskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Leżajska w części dotyczącej przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...] (dawniej [...]) a działką ewidencyjną [...] (dawniej nr [...]). Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Starosty Leżajskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Leżajska w części dotyczącej przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...] (dawniej [...]) a działką ewidencyjną [...] (dawniej nr [...]). Odnowiony operat ewidencji gruntów z 1986 r. wskazuje, że wskutek tego odnowienia ewidencji gruntów została zmieniona granica między działką ewidencyjną [...] (dawniej [...]), a działką ewidencyjną nr [...] (dawniej [...]). Zmiana ta polegała na przesunięciu granicy w głąb działki ewidencyjnej [...] (dawniej [...]). Podkreślić należy, że zmiana przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami ewidencyjnymi, wprowadzona została na skutek odnowienia ewidencji gruntów w 1986 r., nie zaś na skutek decyzji Starosty Leżajskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Leżajska. Przebieg granic działek ewidencyjnych podczas modernizacji powinien być wykazywany w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 36 powyższego rozporządzenia, tj. na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W sprawie przebieg granic działek ewidencyjnych został wykazany w odnowionej ewidencji gruntów z 1986 r., nie można zatem uznać, że dla wykazania przebiegu granicy istniała wyłącznie dokumentacja z założenia ewidencji gruntów dla miasta Leżajsk w 1973 r. Z. G., która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji kwestionuje przebieg granicy swojej nieruchomości uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjnej i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów; rozgraniczenia dokonują zaś wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, oraz w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Jakkolwiek w § 36 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r. wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. Granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Sądu – w kontekście wcześniejszych wywodów – błędne jest stanowisko Głównego Geodety Kraju, że Starosta Leżajski rażąco naruszył § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Główny Geodeta Kraju wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. § 36, a w szczególności § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bezpodstawna (nie znajdująca oparcia w dokumentach źródłowych) zmiana przebiegu granicy działki ewidencyjnej ujawniona w ewidencji gruntów i budynków na skutek odnowienia ewidencji może stanowić podstawę wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu tej granicy w procesie modernizacji oraz, że dokumenty wskazane w tym przepisie (§ 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji) nie mogą stanowić podstawy wykazywania granicy działki ewidencyjnej w razie sporu co do jej przebiegu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi na decyzję organu podczas gdy podlegała ona oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 542) jest zasadny. Zastosowanie sankcji nieważności ograniczone jest co ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa. Przy kwalifikacji naruszenia normy prawnej do rażącego naruszenia prawa nie można pominąć wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza konieczny kompromis pomiędzy ochroną praworządności a ochroną praw nabytych. Nie jest jednak dopuszczalne wyprowadzenie kompromisu na rzecz ochrony praw nabytych jednej ze stron, które jest następstwem niedopuszczalnej, bezpodstawnej ingerencji w prawa drugiej strony. Do wartości, która podlega szczególnej ochronie i to jako wartość ustrojowa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zaliczanych do podstawowych praw wolności, praw ekonomicznych (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) jest prawo własności. Nie jest dopuszczalna ingerencja w prawo własności poza dopuszczalnymi granicami wyznaczonymi wyłącznie ustawami. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisów prawa rozszerzająca granice ingerencji w prawo własności, a do takiej ingerencji należy przesuniecie granicy nieruchomości. Nie jest również dopuszczalna wykładnia przepisów prawa ochrony przed bezpodstawną ingerencją w prawa własności jednostki, przez odesłanie jej na drogę postępowania cywilnego, a ma to miejsce w sprawie, w związku z ingerencją w granice przebiegu działek ewidencyjnych nr [...] a działką ewidencyjną nr [...]. Naruszenie prawa własności Z. G. na rzecz Miasta Leżajsk w trybie pozaprawnym nie może pozbawiać ochrony na drodze administracyjnej. To Miasto Leżajsk jeżeli w jego ocenie są nieprawidłowo wyznaczone granice w ewidencji gruntu powinno podjąć ochronę na drodze procesu cywilnego. Naruszenie praw jednostki przez organ wspólnoty samorządu terytorialnego na rzecz wspólnoty samorządu terytorialnego podważa zaufanie do władzy publicznej, godząc w standardy demokratycznego państwa prawnego. Nie można zatem akceptować dopuszczalności ingerencji w prawo własności w trybie modernizacji ewidencji gruntów. § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawiera zamknięty katalog podstaw wykazania przebiegu granic, stanowiąc, że: "Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznej, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków". Tak brzmiąca regulacja § 36 rozporządzenia w dniu wydania przez Starostę Leżajska decyzji z [...] grudnia 2002 r. o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta Leżajska wyłączała dokonanie w tym trybie przesunięcia granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd naruszył § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego. Zaskarżona przez Miasto Leżajsk decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2012 r. nr [...] jest zgodna z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisu prawa materialnego, na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.