II SA/Po 223/13

Dnia 30 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania G. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], przyznającą G. L. zasiłek okresowy miesięcznie w kwocie 238,50 zł na okres od 1 września 2012 r. do 30 września 2012r. Decyzję tę Kolegium wydało przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5 w zw. z art. 106 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: ups) przyznał G. L. zasiłek okresowy miesięcznie w kwocie 238,50 zł na okres od 1 września 2012 r. do 30 września 2012r. Organ wyjaśnił, że 3 września 2012 r. G. L. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku okresowego na ten miesiąc. Zadeklarowała, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i nie ma żadnego dochodu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ups prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym spełnieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 29 i 11-15 ustawy. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ups kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania G. L. zasiłku okresowego w kwocie 300 zł, jak wnosiła, a jedynie w kwocie 238,50 zł, gdyż kwota ta pozwala na zaspokojenie bieżących jej potrzeb. Dodał, że we wrześniu 2012 r. przyznano jej jednocześnie pomoc finansową w formie zasiłku celowego w wysokości 300 zł na zakup żywności. G. L. odwołała się od tej decyzji, nie zgadzając się z wysokością przyznanego świadczenia. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji. Wyjaśniło, że stosownie do przepisu art. 38 ust. 2 pkt 1 ups zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym tej osoby wynoszącym 477 zł, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Jednocześnie zaznaczył, że kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kolegium wskazało, że w przypadku G. L. różnica pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem wynosi 477 zł, jako, że strona nie uzyskuje dochodu. Organ odwoławczy stwierdził, że udzielona pomoc nie zawsze musi być przyznana w takim zakresie, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Decyzje o przyznawaniu zasiłków okresowych mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że świadczenie nie przysługuje z mocy samego prawa, tylko organ rozważa możliwość jego przyznania, biorąc pod uwagę różne okoliczności. Organ nie tylko kieruje się potrzebami i sytuacją materialną wnioskodawcy, ale również własnymi możliwościami finansowymi. Na tę decyzję SKO w P. G. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniosła, iż organy przyjęły nieprawidłowo kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej na poziomie 477 zł, gdy tymczasem aktualnie wynosi ono 542 zł, w związku ze zmianą przepisów. W związku z tym kwota przyznanego zasiłku okresowego powinna być wyższa. Ponadto wskazała, że nie uzyskuje dochodu , a otrzymane zasiłki w kwocie łącznie 538,50 zł nie wystarczają jej na życie na cały miesiąc. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi organ wskazał, że wniosek skarżącej został złożony w dniu 3 września 2012 r., a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych, ustalające zweryfikowane kryteria dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej na kwotę 542 zł weszło w życie z dniem 1 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonawszy tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawne przesłanki uzyskania prawa do zasiłku okresowego reguluje art. 38 ust. 1 ups. Zgodnie z tym przepisem zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, rodzinie lub osobie samotnie gospodarującej, których dochody są niższe odpowiednio od ustalonego kryterium dochodowego dla rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. Z powołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, bowiem w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ups zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. W tym zakresie organy obu instancji prawidłowo uznały, iż skarżącej co do zasady zasiłek okresowy przysługuje ze względu na spełnianie kryterium dochodowego. Przy związaniu organu obowiązkiem przyznania zasiłku okresowego osobie spełniającej kryteria wskazane w ust. 1 art. 38 ups, do oceny (uznania) organu ustawodawca pozostawił natomiast ustalenie wysokości w jakiej świadczenie w postaci zasiłku okresowego zostanie przyznane – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. W ustępie 2 omawianego przepisu art. 38 ups wskazano bowiem, iż zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Zgodnie zaś z ust. 3 kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Jednocześnie, jak to wynika z ust. 4 art. 38 ups, kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Stosownie zaś do ust. 5 powołanego przepisu okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W myśl ust. 6 art. 38 ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Mając na uwadze przytoczony stan prawny, należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 38 ups, wysokość zasiłku okresowego ustalona została przez ustawodawcę w wysokości minimalnej i maksymalnej. Wynika to z treści art. 38 ust. 2 ups, w którym ustawodawca użył zwrotu "zasiłek okresowy ustala się - w przypadku rodziny czy osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny (osoby) a dochodem tej rodziny (osoby). Jednocześnie w ust. 3 pkt 1 ustalona została minimalna kwota zasiłku okresowego, na poziomie 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Określenie przez powołane przepisy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego, oznacza, iż organ przyznający zasiłek o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ups, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organ winien kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Przepisy te interpretować należy w ten sposób, iż organ nie może stronie przyznać świadczenia w niższej kwocie (a także wyższej) niż to zostało określone w ustawie. W ustalonych w ten sposób widełkach organ poruszać się może jednak swobodnie, przy czym powinien ustalić to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji wnioskodawcy, jego potrzeb i możliwości zaspokojenia swoich potrzeb we własnym zakresie oraz posiadanych przez organ środków finansowych na realizacją zadań pomocowych. Powody przyznania zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji przyznał skarżącej zasiłek okresowy w najniższej możliwej wysokości. Przy ustaleniu zasiłku okresowego organ I instant ustalił, że skarżąca nie uzyskuje dochodu. W dacie rozstrzygania przez organ I instancji ([...] września 2012 r.), zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups i § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 477 zł. Różnica między kryterium dochodowym a dochodem strony wynosiła więc 477 zł, z czego 50 % to kwota 238,50 zł, odpowiadająca 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 1 pkt 1 ups). Sąd pragnie jednak stwierdzić, że przyznając zasiłek okresowy w najniższej możliwej kwocie organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń ani rozważań poza lakonicznym stwierdzeniem, iż kwota ta pozwala stronie na zaspokojenie bieżących potrzeb. Organ dodał, że wnioskodawczyni otrzyma również zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 300 zł, o czym zostanie poinformowana odrębną decyzją. Zważywszy, że określenie wysokości przyznanego zasiłku okresowego zależy od uznania organu, obowiązkiem Prezydenta Miasta P. było, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. rzetelne uzasadnienie, dlaczego przyznał skarżącej zasiłek okresowy w możliwie najniższej kwocie. W szczególności organ I instancji, z naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie ustosunkował się w uzasadnieniu swej decyzji z [...] września 2012 r. do sytuacji osobistej, materialnej, zdrowotnej i dochodowej G. L. Ponadto, stwierdzając, że przyznana kwota zasiłku 238,50 zł pozwoli na zaspokojenie bieżących potrzeb nie odniósł się do kwoty minimum egzystencji określonej przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na 2012 rok (na podstawie art. 9 ust. 9 ups). W tej sytuacji, twierdzenie organu I instancji, jakoby przyznana kwota zasiłku okresowego 238,50 zł, łącznie z zasiłkiem celowym na zakup żywności opiewającym na kwotę 300 zł, pozwoli stronie na zaspokojenie jej bieżących potrzeb, należało uznać za niepoparte żadnymi dowodami i w konsekwencji za gołosłowne. Ustosunkowując się zaś do decyzji organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. rację należy przyznać skarżącej, że SKO w P., rozpoznając odwołanie nie zastosowało obowiązujących w dniu wydania przez niego rozstrzygnięcia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823). Rozporządzenie to, zgodnie z jego § 3, weszło w życie z dniem 1 października 2012 r. i nie zawiera ono przepisów intertemporalnych, które nakazywały stosować do spraw wszczętych, a niezakończonych stosować przepisy dotychczasowe. W związku z tym obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., a nakazującej rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili rozstrzygania, było uwzględnienie zmian (podwyższenia) kwot kryteriów dochodowych określonych w rozporządzeniu z dnia 17 lipca 2012 r. Tymczasem Kolegium zastosowało kryterium dochodowe z uprzednio obowiązującego rozporządzenia, które w momencie orzekania przez niego utraciło już moc - jako obowiązujące kryterium dochodowe organ przyjął kwotę 477 zł, zamiast 542 zł – która wynika z § 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia z 17 lipca 2012 r. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r., IV SA/Po 144/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, mając na względzie, że skarżącej przyznano zasiłek okresowy w możliwie najniższej kwocie 238,50 zł, a jego kwota, została ustalona w oparciu o uprzednio obowiązujące niższe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Wystarczy wskazać, że w sytuacji, gdyby organ odwoławczy uznał za zasadne przyznanie skarżącej zasiłku okresowego w jego minimalnej kwocie określonej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 1 ups, w oparciu o nowe kryterium dochodowe, zasadne byłoby przyznanie pomocy w kwocie 271 zł miesięcznie. Mając powyższe na uwadze, uznając że decyzje organów obu instancji naruszają powołane wyżej przepisy postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w pkt II sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające zobowiązane będą na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić powyżej przedstawione uwagi, w szczególności wezmą pod uwagę zmianę kwot kryterium dochodowego, zaś wydając nowe rozstrzygnięcie pamiętać będą o wyczerpującym uzasadnieniu jego motywów.