I SA/Wa 2310/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania K. C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] października 1962 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1962 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...], na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 – dalej jako dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r.), orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej – jako opuszczonej - położonej we wsi G. zapisanej w księdze wieczystej [...] o powierzchni [...] ha na nazwisko M. B. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2010 r. K. C. jako jedna za spadkobierczyń M. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1962 r. uzasadniając, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowa nieruchomość rolna spełniała warunki do uznania jej za opuszczoną, ponieważ właściciel gospodarstwa M. B. już od 1949 r. zaprzestał uprawy gruntów, które w latach 1954 – 1956 zagospodarowała rolnicza spółdzielnia produkcyjna, a następnie państwowe gospodarstwo rolne. Oceniając przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa) organ stwierdził, że miałoby ono miejsce gdyby bezspornie można było ustalić, że przejęta nieruchomość nie była przez M. B. opuszczona, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła K. C. podnosząc, że jej dziadek – M. B. nigdy nie miał zamiaru opuszczać G., ani rezygnować z gospodarowania na roli. Grunty te były uprawiane przez niego i członków jego rodziny, a następnie zostały poddane przymusowej kolektywizacji. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 1962 r. o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, poprzedzone zostało wywiadem przeprowadzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z Przewodniczącym Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] co do stanu zagospodarowania nieruchomości położonych we wsi G. Ustalenie, co do opuszczenia przez M. B. nadanej mu nieruchomości wynika że sporządzonej w dniu 18 października 1962 r. notatki. Odnosząc się do zeznań przesłuchanych w sprawie świadków na okoliczność ustalenia stanu faktycznego istniejącego na gruncie organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa, a ponadto są identyczne w swoim brzmieniu. Z ich treści w ocenie organu wynika, że grunty M. B. przed wydaniem decyzji o przejęciu, faktycznie uprawiane były przez jednostki gospodarki uspołecznionej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że ogólnikowe oświadczenia świadków złożone ponad 50 lat po przejęciu nieruchomości nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych przez właściwe organy. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], że nieruchomość rolna oznaczona nr [...] o obszarze [...] ha położona we wsi G., spełniała przesłanki z art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., ponieważ została nabyta przez M. B. na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a następnie przez niego opuszczona przed wejściem w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. tj. przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Poza tym decyzja z dnia [...] października 1962 r. nie została zaskarżona w ustawowym terminie, co dowodzi, że zarówno właściciel nieruchomości jak i członkowie jego rodziny akceptowali przejęcie jej na własność Państwa. Tym samym organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi K. C. wniosła o jej uchylenie i ewentualnie uchylenie także poprzedzającej ja decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z notatki służbowej z dnia 18 października 1962 r., na którą powołuje się organ nie można w żadnym wypadku wywodzić, dlaczego "uzgodniono", że rolnicy opuścili działki rolne, a już z pewnością nie można wywodzić, że opuścili je w 1949 r. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca została wydana w dwa dni po sporządzeniu notatki, co jej zdaniem uniemożliwiało stronie ustosunkowanie się do twierdzeń w niej zawartych. W ocenie skarżącej sama analiza wspominanej notatki pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] października 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że opuszczeniem było zagospodarowanie działki przez państwowe gospodarstwo rolne, to nastąpiło to dopiero w 1956 r., a więc już po wejściu w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Nie było więc podstaw do stwierdzenia przejścia nieruchomości M. B. na własność Państwa w trybie art. 15 tego dekretu. W odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy została ona wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w Kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa stanowiącego nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi G., był przepis art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W sprawie miała również zastosowanie ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenie wykonawcze tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), których decyzja z dnia [...] października 1962 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej – jako opuszczonej - nie powołuje. Stosownie do art. 2 ust. 1 w/w ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, gdyż mimo wystąpień do Archiwum Państwowego w B., Sądu Rejonowego w I., Wójta Gminy I. i Starostwa Powiatowego w [...], nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Również z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości czy i kiedy były właściciel opuścił nieruchomość, natomiast jak wynika z uzasadnienia weryfikowanej decyzji opuścił ją w 1949 r. Istotne jest również w ocenie Sądu to, że przed wydaniem decyzji z 1962 r. sprawa była zbadana na szczeblu Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], której przewodniczący stwierdził, że M. B. opuścił swoje grunty we wsi G. Na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa w dniu 18 października 1962 r. Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, że już sama analiza wspomnianej notatki pozwala na stwierdzenie, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Trudno przyjąć, że dyskwalifikujące ją miałoby być zawarte w niej określenie "uzgodniono że rolnicy opuścili działki". Jakkolwiek nie jest to najtrafniejsze określenie, to jednak nie przesądza o potwierdzaniu nieprawdy przez osobę ją sporządzającą, bądź zaplanowanym działaniu zmierzającym do pozbawienia własności. Nie jest jej wadą również to, że nie zawiera informacji gdzie w dniu jej sporządzenia zamieszkiwali zainteresowani rolnicy w tym M. B. Działka, którą zdaniem organu opuścił M. B. była bowiem niezabudowana. Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że takie działanie organu świadczy wyłącznie o nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania wyjaśniającego stan faktyczny. W sprawie przesłuchano wskazanych przez skarżącą trzech świadków, jednakże ich zeznania pozostają w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa, a poza tym jak słusznie zauważył organ są one niemal identyczne w swoim brzmieniu. Sąd podziela stanowisko organów, że takie ogólnikowe oświadczenia złożone po ponad 50 latach od przejęcia nieruchomości, nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych w sprawie przez właściwe organy i nie mogą służyć jako jedyne i wiarygodne źródło dla podważenia sporządzonej wówczas dokumentacji sprawy (nawet jeśli nie jest ona obszerna). Zdaniem Sądu organy dokonały oceny wyników postępowania dowodowego z uwzględnieniem wiarygodności każdego z dowodów i ich mocy dowodowej, a Sąd tę ocenę podziela. Należy dodatkowo podkreślić, że oceniana decyzja niewątpliwie miała charakter deklaratoryjny - gospodarstwo rolne (działka, pracownicza, rzemieślnicza), która została opuszczona przechodziła z mocy prawa na własność Państwa. Organ miał tylko poczynić ustalenia, czy taka nieruchomość może zostać zaliczona do kategorii nieruchomości opuszczonych. Niemniej jednak przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeba realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić, dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, iż skorzystał z ustawowego uprawnienia - bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. Pojęcie gospodarstwa rolnego opuszczonego zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków – opuszczenie gospodarstwa oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie M. B. miał możliwość wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jednakże z akt sprawy nie wynika, by z tej możliwości skorzystał. Należy również zauważyć, iż twierdzenia strony, iż przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte przez PGR wbrew stanowisku i woli M. B. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Nic nie wskazuje aby dziadek skarżącej lub jego następcy prawni w jakiejkolwiek formie dali wyraz, próbowali przeciwstawić się faktowi bezprawnego zabrania własności gospodarstwa rolnego. Oceniając zaskarżone decyzje należy mieć też na uwadze fakt, że obecnie przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi część działki nr [...], która jest własnością Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa w G. W ocenie Sądu z akt postępowania nieważnościowego nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżącą zostały w sposób rażący naruszone. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tyle wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy na ile pozwalały odnalezione dokumenty archiwalne, tak też wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przy tym przekonująco zdaniem Sądu swoje stanowisko, obie też decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku