I SA/Wa 126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w L., na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi K., obejmującej działkę nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. i M. P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. i M. P. - byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] stwierdził, że powyższa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. wydana została z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...] wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zbadanie zgodności z prawem wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., wskazując, że analiza przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia wskazuje, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym rzeczowo do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zatem Wojewoda [...] nie był organem właściwym w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, który wskazywał, iż przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. W wydanej w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. wskazano, iż przejęcie gospodarstwa nastąpiło w zamian za spłaty pieniężne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa było postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Jednocześnie podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku J. i M. P. o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne, co jednak nie daje podstaw by uznać, iż wydana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra przyjąć należy, iż wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie. Wskazał również, że od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. J. i M. P. nie składali odwołania, w związku z czym uznał, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było zgodne z ich wolą. Minister podniósł, że na podstawie szacunku dokonanego przez pracownika UMiG w L. sporządzonego według cen obowiązujących przy sprzedaży nieruchomości rolnych ustalono wartość przejętej nieruchomości na kwotę [...] zł. W wydanej w niniejszej sprawie decyzji wskazano, iż wypłata należności nastąpi w Banku Spółdzielczym w L. w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W ocenie organu mimo, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest potwierdzenia otrzymania ww. kwoty, to fakt ten nie jest przez wnioskodawców kwestionowany. Konkludując organ stwierdził, że w przypadku gospodarstwa rolnego J. i M. P. zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bowiem na wniosek właścicieli. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. P. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że w aktach postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. "nie ma żadnego śladu po wniosku wyłącznie z tej przyczyny, że wniosku tego nigdy nie było (...)". Zatem w opinii skarżącej decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r. została w istocie oparta na domniemaniu, bowiem tak należy traktować sformułowanie w jej uzasadnieniu przypuszczenia, iż wniosek pierwotnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości dotyczący jej przejęcia na własność Państwa "być może zaginął bądź został złożony w formie nieznanej przepisom prawa (...)". Okoliczność ta przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika. Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podstawowym warunkiem przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa za spłaty pieniężne na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było złożenie przez zainteresowanego rolnika wniosku o przejęcie. Tymczasem ze zgromadzonych w niniejszej sprawie akt wynika, iż taki wniosek w rzeczywistości nie został sporządzony. Zdaniem Ministra wskazuje na to już sama treść rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta i Gminy w L. - brak tam bowiem jakiejkolwiek wzmianki o wniosku o przejęcie nieruchomości, pojawia się natomiast ogólnikowe sformułowanie: "po rozpatrzeniu sprawy". Jak również na brak takiego dokumentu w aktach postępowania wskazuje Urząd Miasta i Gminy w L. w piśmie z dnia [...] marca 1995 r. znak: [...] kierowanym do Urzędu Rejonowego w Z., w którym znalazło się sformułowanie o braku wniosku strony w sprawie wykupu nieruchomości. Jednocześnie organ podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. w Urzędzie Miasta i Gminy w L. przesłuchana została w charakterze świadka J. P., która pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyła, iż ani ona ani jej mąż M. nigdy nie składali wniosku o przejęcie na własność Państwa za spłaty pieniężne należącej do nich nieruchomości rolnej położonej w K. Ustalenia te stoją w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r., a poczynione tam założenie, iż wniosek o przejęcie mógł zaginąć lub zostać złożony w innej - niż przewidziana prawem - formie, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto organ wskazał, że przepisy k.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji Naczelnika Miasta Gminy w L. przewidywały możliwość wniesienia podania ustnie do protokołu (art. 58 § 1), jednakże w aktach postępowania brak takiego protokołu, który potwierdzałby złożenie przez J. i M. małżonków P. wniosku o przejęcie ich nieruchomości na własność Państwa. W konsekwencji Minister uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z faktu, iż rozstrzygnięcie to oparte zostało na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. który uzależniał przejęcie nieruchomości rolnej za spłaty pieniężne od wystąpienia przez rolnika ze stosownym wnioskiem. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż w omawianym przypadku taki dokument nie został złożony. Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, że wskazany jako strona w decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r. M. P. zmarł w dniu [...] marca 2005 r., zatem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 29 k.p.a. Jednocześnie Minister stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż przejęta na własność Państwa w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 1977 r. nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy L. Nabyte przez gminę prawo własności ww. nieruchomości powstało jednak w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L., która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie ustanowienia tego prawa na rzecz Gminy L. Tak więc późniejsze losy prawne nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej w K., nie mogą być oceniane jako skutki prawne decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. Z tego względu decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - a dla ich oceny znaczenie mają późniejsze zdarzenia prawne na mocy których ustanowiono prawo do omawianej nieruchomości, które to prawo nie wynikało z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L., nie było również wynikiem jej wydania ani też wynikiem jej wykonania. Prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącej skoro przedmiotowa nieruchomość przejęta decyzją Naczelnika nie należy do Skarbu Państwa, a jest własnością Gminy L., a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Wskazała również, że od jej przejęcia upłynęło 35 lat, a więc okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. Zatem w takiej sytuacji należy na podstawie art. 158 k.p.a. ograniczyć się jedynie do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. Jednocześnie skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty. Dodatkowo podkreśliła okoliczność, że wnioskodawca nie zaskarżył przedmiotowej decyzji, co może wskazywać, że na przejęcie się godziła. Podniosła, że żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej, a brak odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 35 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r., mocą, której na własność Państwa została przejęta nieruchomość rolna obejmująca działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, położona we wsi K., stanowiąca w dacie przejęcie współwłasność J. oraz M. małż. P. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Przepis art. 28 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że wchodzące w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości mogły być przejęte odpłatnie przez Państwo na wniosek właściciela. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. wystąpiła pismem z dnia [...] sierpnia 2006r. J. P. W toku postępowania administracyjnego J. P. twierdziła, że ani ona, ani mąż M. P. (zmarły [...].03.2005r.) nie składali wniosku o przejęcie przez Państwo nieruchomości stanowiących ich własność. Od daty wydania kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 30 lat i akta archiwalne dotyczące postępowania zakończonego tą decyzją są niekompletne. Nie ma w nich także wniosku małż. P. o przejęcie przez Państwo nieruchomości rolnej. Niekompletność akt postępowania spowodowana upływem czasu nie oznacza wadliwości takiego postępowania. Błędnie organ odwoławczy przyjął za oczywiste, że brak wniosku w tych aktach jest równoznaczny z tym, że taki wniosek w ogóle nie był składany. Dokładnej analizy wymaga ustalenie tego czy istniejące w aktach dowody pozwalają na ustalenie, że wniosek był złożony i nie zachował się. Wprawdzie w treści decyzji z [...] sierpnia 1977 r. nie jest stwierdzone, wprost że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku, tym niemniej znajduje się w niej zapis, że decyzja został wydana "po rozpatrzeniu sprawy Ob. P. J." a powołany w decyzji przepis dotyczył postępowania wszczynanego na wniosek. Decyzja ta została doręczona J. P. i jeżeli decyzja stwierdzała nieprawdę i wniosek nie był składany to J. P. mogła złożyć od niej odwołanie. Odwołanie nie zostało złożone i decyzja stała się ostateczna. Należy, więc ustalić czy adresatka decyzji akceptowała jej treść, jako zgodną z rzeczywistym stanem a jeżeli nie, czemu nie składała odwołania. Przeprowadzony przez organ dowód z przesłuchania J. P. nie daje takiej odpowiedzi. Ponadto, znajdujące się w aktach administracyjnych pismo J. i M. P. z dnia [...] marca 1994r. dotyczyło sprawy wypłacenia "odszkodowania" (należności) za grunty objęte dyspozycją decyzji z dnia [...] sierpnia 1977r. Podnoszona jest, zatem jedynie kwestia odszkodowawcza lub sprawa wypłacenia należności a nie to, że decyzja została wydana bez właściwego wniosku i niezgodnie z wolą adresata. Organ powinien również podjąć działania zmierzające do ustalenia czy zachowały się jeszcze dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza rzeczony wniosek. Akta administracyjne nie wskazują, aby takie działania były podjęte. W aktach znajduje się jedynie pismo Urzędu Miasta i Gminy w L. z dnia [...] marca 1995r. wskazujące, że w posiadanym przez Urząd zbiorze dokumentów brak jest wniosku w sprawie wykupu nieruchomości. Należy jednak ustalić, czy akta administracyjne były przenoszone, rozkompletowywane, archiwizowane itp. Czy możliwe jest, że część akt dotyczących sprawy może być przechowana w innej jednostce, czy w innych sprawach tego typu, z tego okresu zachowały się podobne wniosku, czy również akta tych spraw są niekompletne, bez wniosków, co mogło być przyczyna takiego stanu. Dopiero po wykonaniu wskazanych wyżej czynności, odniesieniu się przez organ w sposób wyczerpujący do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów będzie możliwe dokonanie właściwej oceny tego czy wystąpiły przesłanki nieważnoścowe. Organ powinien przy tym zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 1977r. została zamieszczona jedynie J. P., jako właścicielka nieruchomości rolnej, z Aktu Własności ziemi wynika natomiast, że grunt ten stanowił własność małżeństwa J. i M. P. Przy ponownym rozoraniu sprawy organ winien mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza, bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki nieważności polegającej na tym, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej omówionych. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.