IV SA/Wr 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność P. [...] w K. S.A. z dnia [...[ r. i z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla czynność - pisma P. [...] w K. S.A. z dnia [...] r. i [...] r.; II. zasądza od P. [...] w K. S.A. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonych czynności. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący A. K. zwrócił się do P. [...] w K. S.A., dalej jako Spółka, z wnioskiem o udzielenie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej również ustawa, danych w przedmiocie organizacji kontroli biletów przeprowadzanych w autobusach należących do spółki w tym danych dotyczących podmiotu wykonującego kontrolę, zasad jego wynagradzania, oraz liczby zatrudnionych kontrolerów. Jednocześnie w tym samym wniosku skarżący wystąpił o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów w autobusach strony przeciwnej. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Spółka w odpowiedzi na wniosek skarżącego, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy, odmówiła udzielenia odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcie Spółka oparła na stanowisku, iż dane o których udostępnienie zwrócono się we wniosku nie stanowią informacji publicznej, podlegającej ujawnieniu w trybie art. 6 ustawy. Jednocześnie wskazała, że informacje o których udostępnienie zwrócono się przedmiotowym wnioskiem stanowią tajemnicę handlową przedsiębiorcy. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez uchylenie decyzji odmownej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł, iż informacje o których udostępnienie zwrócił się do Spółki z całą stanowczością zaliczyć należy do katalogu informacji publicznej, ponieważ 100 % akcji Spółki posiada Powiat K. Ponadto Spółka nie wykazała czyje tajemnice i w jaki sposób miałyby zostać naruszone poprzez udostępnienie danych zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wskazał, że umowy cywilnoprawne dotyczące spraw publicznych są co do zasady jawne. Wskazał na niekonsekwencję organu, gdyż w tym samym piśmie z jednej strony stwierdza, że informacje te nie mają charakteru informacji publicznej, a z drugiej strony odmawia ich udzielenia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. Prezes Zarządu Spółki poinformował skarżącego, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w treści pisma z dnia 21 listopada 2012 r. W szczególności ponownie wskazał, iż w jej ocenie, dane o których udostępnienie zwrócił się w dotychczasowych pismach skarżący nie mieszczą się w katalogu rodzajowym informacji publicznej, zamieszczonym w art. 6 cyt. wyżej ustawy oraz podniósł, że stanowią tajemnicę handlową przedsiębiorcy. Oświadczył, że nie ma ustawowego obowiązku wyjaśniać, w jaki sposób mogłoby dojść w wyniku ujawnienia informacji do naruszenia dóbr objętych tajemnicą handlową Spółki, w wypadku, gdy podjęto odmowną decyzję o nie ujawnieniu wnioskodawcy informacji podlegających takiej ochronie. Odnosząc się do żądanego wzoru identyfikatora, o jakim mowa w art. 33a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo przewozowe, wskazał, że nie mamy tutaj do czynienia ze wzorem w ścisłym tego słowa znaczeniu, czy w znaczeniu prawnym, lecz ściśle określonym dokumentem, który musi posiadać odpowiednie cechy wymienione w art. 33a ust. 2 Prawa przewozowego. Zgodnie z literą prawa, a dokładnie z treścią art. 33a ust. 1 Prawa przewozowego, dokument w postaci identyfikatora może być użyty i tym samym ujawniony w jednym tylko przypadku prawem przewidzianym, tj. wyłącznie podczas wykonywania kontroli poprzez okazanie takiego identyfikatora osobie kontrolowanej przez osobę kontrolującą. Wskazał, że gdyby Spółka ujawniła identyfikator, to jednocześnie musiałaby ujawnić także podlegający ochronie prawnej wizerunek osoby posługującej się tym dokumentem (tj. fotografię kontrolera). Skarżący pismem z dnia 15 grudnia 2012 r., oznaczonym jako "skarga na decyzję organu", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o uchylenie w całości decyzji z dnia 10 grudnia 2012 r. wydanej w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz o uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej z dnia 21 listopada 2012 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie w treści pisma skarżący wniósł o zobowiązanie przez WSA we Wrocławiu – Spółki do udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego rozpoznaniem złożonej skargi. W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż Spółka jest podmiotem obowiązanym, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji publicznej. Podał, że 100% akcji Spółki posiada Powiat K., jak również przewoźnik ten otrzymuje za pośrednictwem Marszałka - Województwa D. dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową (a zatem dysponuje majątkiem publicznym). Wskazał, że dane o które wnioskował nie zostały umieszczone na stronach internetowych Spółki, zatem zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy powinny zostać udostępnione na wniosek. Wskazał na niekonsekwencję Spółki, gdyż w tym samym piśmie z jednej strony stwierdza się, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie mają charakteru informacji publicznej, a z drugiej strony odmawia się ich udzielania na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Nadmienił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym odmowa udzielenia informacji w trybie jak wyżej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy może mieć odniesienie jedynie do danych zakwalifikowanych jako informacja publiczna. W razie nie stwierdzenia takiego przymiotu wnioskowanej informacji, informuje się o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, przy czym zapisy ustawy dotyczące decyzji odmownej nie mają tu zastosowania (por.: wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt: IV SAB/GI 57/12 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jego zdaniem, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. b), c) i f) oraz pkt 5) lit. d) i e) ustawy, informacje, o które wnioskował, stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Wskazał, iż wedle orzecznictwa, przepis art. 6 ustawy nie wprowadził na użytek ustawy definicji majątku publicznego zawierając jedynie przykładowy katalog podmiotów nim dysponujących, co nie pozwala zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przepis ten stanowi katalog zamknięty (por.: Wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt: IV SAB/GI 70/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie skarżącego, dane objęte jego wnioskiem nie zasługują na ochronę w trybie art. 5 ust. 2 ustawy. Wskazał, że umowy cywilnoprawne dotyczące spraw publicznych są co do zasady jawne. Trudno też dopatrywać się tajemnicy przedsiębiorcy w ujawnieniu liczby pracowników zatrudnionych do danej czynności. Nade wszystko, objęty tajemnicą handlową nie może być wzór identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów, który zgodnie z ustawą - Prawo przewozowe musi być okazywany osobom kontrolowanym w pojeździe. Wskazał, że jego wniosek nie obejmował informacji wrażliwych, czy też wewnętrznych przedsiębiorcy, a dotyczył publicznej sfery działań Spółki. Nie zgodził się, że udostępniając wzór identyfikatora Spółka musiałby ujawnić skarżącemu wizerunek kontrolera. W podsumowaniu stwierdził, że organ tylko pozornie uzasadnił swoją decyzję, powołując się na przepisy ustawy, natomiast nie wskazał na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, ani też nie podał w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić przedsiębiorcy szkodę. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zakwestionował odmowną treść pism Spółki z dnia [...] listopada 2012 r. i [...]grudnia 2012 r., które stanowią odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie, ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy kontrolerzy są zatrudnieni bezpośrednio w Spółce, czy w innym podmiocie (a jeżeli tak, to jaki to podmiot, okres trwania umowy na usługę kontroli biletów, zasady jego wynagradzania za usługę i in.). Skarżący wniósł ponadto o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Z treści skargi bezspornie wynika, że skarżący kwestionuje czynność Spółki odmawiającą udostępnienia żądanych przezeń informacji. Pisma spółki zawierające przedmiotową odmowę należy zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną, podlegającą z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwości sądu administracyjnego. Powołany przepis stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność tego rodzaju nie została zdefiniowana w przepisach prawa natomiast w orzecznictwie i piśmiennictwie rozumie się pod tym pojęciem akty lub czynności które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych (albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających w dniu przepisu prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm. dalej też jako ustawa). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że Spółka zajmuje się m.in. świadczeniem usług w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, w której Powiat K. posiada 100 % akcji Spółki. Zatem, przedmiotowa Spółka dysponuje majątkiem publicznym, a wskazana jednostka samorządu terytorialnego ma w niej pozycję dominującą. W rozważanej sytuacji obowiązek rozpatrzenia wniosku oraz ewentualnego udostępnienia informacji publicznej płynie wyłącznie z faktu posiadania w podmiocie pozycji dominującej i nie jest obwarowany żadnymi dodatkowymi zastrzeżeniami. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zapytanie, jaka liczba osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej, jaki jest ich status oraz ewentualnie jakie są koszty tej kontroli, oraz żądanie nadesłania aktualnego wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego majątku. Jeśli jest to podmiot dysponujący majątkiem publicznym jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Pojęcie "majątek publiczny", który tak, jak "informacja publiczna" nie znajduje uściślenia w ustawie zdefiniować można jako "mienie państwowe, komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 % udziałów w kapitale zakładowym" (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2012 r., IV SAB/Gl 122/12, lex nr 1229952 oraz powołany w jego uzasadnieniu Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw nr 8 z dnia 27 marca 2001 r. druk sejmowy nr 79132 oraz rozważania T. Aleksandrowicza, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002 r.). Ponad powyższe, Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem osoby prawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2012 r. IV SAB/Gl 122/12, lex nr 1229952). Z akt sprawy wynika, że Spółka jest dysponentem wnioskowanych informacji, co oznacza, że winna była wniosek rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może nakazać Spółce podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Podmiot może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli odmawiałby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, tak jak sformułowano to w odpowiedzi na wniosek skarżącego to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 150 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.