II SA/Wr 184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi G.M. i R. M. na decyzję Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 384/09 tut. Sąd oddalił na skargę inwestora na decyzję organu uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przede wszystkim stwierdził zaistnienie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Do wyjaśnienia pozostało ustalenie granic obszaru oddziaływania inwestycji. Sąd zwrócił uwagę, że pozwolenie na budowę zostało udzielone po wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., zaś w decyzji lokalizacyjnej zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor decyzji środowiskowej nie dołączył. Sąd odwoławczy wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1201/10 oddalił skargę kasacyjną inwestora. W uzasadnieniu NSA podzielił pogląd o konieczności ustalenia przez ograny miejsc dostępnych dla ludności, gdzie oddziaływuje inwestycja. Sąd ten wyraził pogląd prawny, że organy związane są warunkami decyzji lokalizacyjnej o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i obowiązku dołączenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Właściwy organ ochrony środowiska może przy tym zbadać i ocenić potrzebę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem inwestor ma obowiązek zwrócić się do tego właściwego organu o przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Nie można obecnie przesądzać, w jaki sposób zakończy się postępowanie środowiskowe. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. zobowiązał inwestora m.in. do dołączenia ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wykazania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu 17 listopada 2011 r., w nawiązaniu do art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), a ponadto do dokumentowania obszaru oddziaływania obiektu w nawiązaniu do ustaleń planu miejscowego. Decyzją z dnia 11 maja 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie tego organu ustalenia planu miejscowego, który wszedł w życie z dniem 27 lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 27 stycznia 2012 r., poz. 382) nie wykluczył w sposób jednoznaczny budowy stacji bazowej. Kluczowe znaczenie miała kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz konieczność lub brak konieczności oceny takiego oddziaływania według przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i rozporządzenia wykonawczego z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Rozstrzyga o tym właściwy organ na wniosek inwestora. W nin. sprawie inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r., w szczególności zaś nie złożył wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, co uzasadniało zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. decyzję odmowną. Organ ten zauważył, że z uwagi na zmianę stanu prawego ustała moc wiążąca wskazań zawartych w wyrokach, zaś decyzja lokalizacyjna została wygaszona decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionowali brak wymaganego wyrokiem sądowym rozstrzygnięcia w kwestii oceny oddziaływania na środowisko planowanego rozstrzygnięcia. Według skarżących nie nastąpiła zmiana stanu prawnego uzasadniająca zwolnienie organu od wiążących wskazań wyroku sądowego. Decyzja lokalizacyjna nadal obowiązuje. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ przede wszystkim dokonał obszernej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Jak wiadomo, plan miejscowy wszedł w życie po wydaniu wyroków w nin. sprawie. Badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej i wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt p.b.) należało pominąć wymagania zawarte w decyzji lokalizacyjnej niezależnie od tego, czy orzeczono o jej wygaśnięciu (art. 65 u.p.z.p.). Gdy decyzja lokalizacyjna jest niezgodna z planem miejscowym, to obowiązują ustalenia planu (wyrok II OSK 1207/09). Plan miejscowy nie dopuszcza budowy stacji bazowej. Jak stanowi art. 46 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w takiej sytuacji zezwala się na lokalizowanie stacji bazowej, jeżeli nie jest to sprzeczne z przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Na terenach przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej dopuszczalne jest lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Teren inwestycji znajduje się w obrębie jednostki strukturalnej 4MN/12 i poza wydzieleniem wewnętrznym C, co oznacza zgodnie z przepisem § 19 ust. 1 planu, że działka ta przeznaczona jest wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną. Planowana do realizacji stacja bazowa nie zalicza się do infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Zachodzi więc nieusuwalna sprzeczność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, co nie pozwala na wydanie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). W tej sytuacji zbędne było analizowanie pozostałych przesłanek z art. 35 ust. 1 p.b. Ocena taka nie narusza art. 153 p.p.s.a. wobec zmiany stanu prawnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Według skarżących utrzymanie w mocy decyzji odmownej wydanej z powodu nieuzupełnienia przez inwestora wymaganych dokumentów, powoduje możliwość złożenia przez inwestora kolejnego wniosku z kompletem wymaganych dokumentów i uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt prawnej niemożliwości lokalizacji stacji bazowej powinien wynikać z rozstrzygnięcia, nie zaś wyłącznie z uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ dodał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W zaskarżonej decyzji organ zawarł jedynie nowe uzasadnienie prawne decyzji odmownej, nie było więc podstawy do jej uchylenia. W uzupełnieniu skargi skarżący zakwestionowali ocenę organu, że stacja bazowa nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz ocenę, że plan miejscowy wyklucza jej lokalizację na terenie przedmiotowej działki. Celem zaskarżonej decyzji było uwolnienie inwestora od obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Organ otwiera w ten sposób inwestorowi drogę do złożenia kolejnego wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja odwoławcza powinna wywołać stan niemożliwości uzyskania przez kogokolwiek pozwolenia na budowę obiektu infrastruktury innej niż o nieznacznym oddziaływaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnosząc odwołanie od decyzji pierwszej instancji, która w całości realizowała interes skarżących, przedstawiali oni argumentację dowodzącą niezrozumienia przez nich treści wiążących wskazań i ocen prawnych (zawartych w omówionych na wstępie wyrokach). Skarżący w ogóle nie biorą pod uwagę, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest wszczynane wyłącznie na wniosek inwestora. Bez złożenia wniosku postępowanie wnioskowe nie może się toczyć lub zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej. Stąd Sąd administracyjny w nin. sprawie wskazał jedynie, że organ architektoniczno-budowlany powinien wymagać od inwestora dołączenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań (wszczęte na jego wniosek), pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na budowę. W taki właśnie sposób, realizując całkowicie wskazania i oceny obu wyroków, postąpił w nin. sprawie organ pierwszej instancji. Nie miało oczywiście przy tym znaczenia, że decyzja lokalizacyjna nie utraciła mocy, a przeciwnie, aktualność prawna tej decyzji stanowiła założenie mocy wiążącej wydanych w sprawie wyroków. W zaskarżonej decyzji organ nie podważył tej przesłanki decyzji odmownej (art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Skoro organ pierwszej instancji całkowicie zasadnie wezwał inwestora do dołączenia w wyznaczonym terminie decyzji środowiskowej, pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na budowę, zaś inwestor tego obowiązku nie wykonał, to organ całkowicie zasadnie wydał decyzję odmowną. Zaangażowany zbędnie przez skarżących organ, dokonując ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, utrzymał w mocy to prawidłowe rozstrzygnięcie, a jedynie w uzasadnieniu podważył błędny częściowo wywód prawny decyzji pierwszej instancji (na temat zgodności zamiaru inwestora z planem miejscowym i kwalifikacji środowiskowej jego przedsięwzięcia) oraz przedstawił dodatkowy i wystarczający powód wydania decyzji odmownej. Z uwagi na treść zarzutów skargi celowe będzie dokonanie porównania stanów prawnych obowiązujących w datach wydania wyroków i decyzji zaskarżonej oraz omówienie zasadności przesłanki odmowy wskazanej w tej decyzji, jak też sposobu rozstrzygnięcia wybranego przez organ. Przy wydawaniu wyroku sąd odwoławczy nie mógł przewidzieć, czy dla terenu inwestycji zostanie uchwalony plan miejscowy i jakiej treści, stąd jedynie ogólne jego wskazanie na znaczenie planu. Jak wynika z przepisów tego planu, teren oznaczony na rysunku planu symbolem 4MN/12 (teren inwestora) należy do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 7 pkt 3a planu). Zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszczono jedynie w wydzieleniu wewnętrznym C (§ 19 ust. 2 pkt 3). Plan w ogóle nie przewiduje sytuowania stacji bazowej. Według załącznika nr 3 uchwałodawca nie uwzględnił uwagi skarżącego do projektu planu (postulującej ustalenie dopuszczalnej wysokości obiektów). Skarżący nie kwestionują ustaleń planu. Nie podali podstawy do wnioskowania, że plan ten dopuszcza lokalizację stacji bazowych. Według art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Organ trafnie nie zaliczył opisanej w projekcie budowlanym stacji bazowej do tego rodzaju infrastruktury (art. 2 pkt 4 tej ustawy). Organ dokonał zatem trafnej oceny, że uchwalony po wydaniu wyroków sądowych plan miejscowy wyklucza na terenie wskazanym przez inwestora lokalizację stacji bazowej. Nie miało znaczenia, że nie zostało stwierdzone wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej (art. 65 u.p.z.p. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Decyzja ta wygasła, a jedynie do tej pory tego nie stwierdzono. Organ trafnie powołał tezę prawną wyroku II OSK 1207/09 wskazującą na pierwszeństwo ustaleń planu miejscowego uchwalonego po wydaniu decyzji lokalizacyjnej przy badaniu przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy została wydana decyzja o wygaśnięciu tej decyzji. W tym stanie faktycznym i prawnym organ wyraził pogląd, że skoro zachodzi niewątpliwa przesłanka odmowy pozwolenia na budowę w postaci niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, to zbędne byłoby ustalanie lub rozważanie dalszych przesłanek odmowy, przykładowo w postaci niezgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Była to ocena prawidłowa. Należy przy tym pamiętać, o czym już była mowa, że organ oceniał przesłanki decyzji odmownej w sytuacji, w której nie było miejsca na rozważanie wydania decyzji korzystnej dla inwestora z uwagi na utrzymującą się przesłankę negatywną z art. 35 ust. 3 p.b. Wbrew zarzutom skarżących, organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), gdy nie kwestionuje rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszej instancji, chociaż jest wówczas uprawniony do przedstawienia własnej, odmiennej argumentacji uzasadniającej to rozstrzygnięcie, nie ma zaś w tym przypadku podstawy do stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postulat skarżących, aby organ w treści decyzji administracyjnej wykluczył na przyszłość możliwość uwzględnienia nowego wniosku inwestora lub innych ewentualnych inwestorów, był sprzeczny z istotą decyzji administracyjnej wyrażoną w przepisach procedury administracyjnej. Nie rozważając bez potrzeby wątków teoretycznoprawnych wskazać należy na taką cechę decyzji jak tzw. podwójna konkretność (por. wyrok II SA/Wa 1799/07, uchwała SN AZP 1/88) i związanie jej treści podstawą materialnoprawną (por. wyrok OSK 1185/04). Nie ma natomiast potrzeby omawiania w nin. sprawie problemu związania skutkami decyzji ostatecznej innych organów lub podmiotów prawa. Wystarczające będzie spostrzeżenie, że próba sformułowania decyzji w sposób postulowany przez skarżących pozbawiona byłaby podstawy prawnej. Wbrew obawom skarżących w żadnym razie nie mógłby zostać rozpatrzony pozytywnie wniosek operatora o pozwolenie na budowę stacji bazowej bez wyjaśnienia kwestii jej oddziaływania na środowisko, w tym potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej, co wynika wprost z treści powołanych już przepisów prawnych. Organy administracyjne stosują te przepisy, bez potrzeby deklarowania tego na przyszłość w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. Nastąpiła więc zasadnicza zmiana stanu prawnego sprawy, mogąca uzasadnić rozważanie, na ile wydane w nin. sprawie wyroki zachowały moc wiążącą wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. Jednak, jak wykazano powyższej, obie decyzje organów w istocie nie naruszały tej mocy wiążącej, zaś decyzja zaskarżona ponadto nie naruszała prawa. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono jak w sentencji.