I OSK 460/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2252/12 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2252/12 oddalił skargę A. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość położona w obrębie [...], w gminie K., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha, stanowiąca własność A. C., decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi, została przeznaczona pod lokalizację drogi ekspresowej S 19 Białystok - Lublin - Rzeszów na terenie gminy K., na odcinku od granicy z gminą J. do włączenia do istniejącej drogi krajowej nr 19 w obrębie geodezyjnym [...], na długości 7,197km. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie na rzecz A. C. w wysokości 309.790 zł, jak również ustalił termin wydania nieruchomości na 31 dzień od daty doręczenia niniejszej decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie pkt 3 ustalającego termin wydania nieruchomości w ten sposób, iż ustalił termin wydania nieruchomości na 31 dzień od daty doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję Wojewody Lubelskiego. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., którego aktualność została potwierdzona stosowną klauzulą w dniu 1 sierpnia 2012 r. Biegły ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zwarty obszar zlokalizowany w odległości ok. 300 metrów w kierunku południowo - wschodnim od drogi gminnej, w otoczeniu terenów niezabudowanych, uprawianych rolniczo. Dojazd do nieruchomości z której wydzielono wyceniany obszar odbywa się droga gminną utwardzoną gruzem i tłuczniem, natomiast dojazd do wycenionego obszaru nie został urządzony. Działki nie są uzbrojone w urządzenia infrastruktury technicznej. Nieruchomość z której wydzielono ww. działki w części frontowej była w części ogrodzona i zagospodarowana, użytkowana jako gospodarstwo ogrodnicze. Natomiast wyceniane działki są niezagospodarowane, bez roślin wieloletnich, stanowią grunt rolny. Nieruchomość była położona na terenie dla którego nie było opracowanego obowiązującego planu miejscowego ani studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dla nieruchomości w 2009 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy, natomiast w 2010 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkową nieruchomości określił analizując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W operacie szacunkowym biegły zestawił nieruchomości przyjęte do ostatecznej analizy, wyszczególniając nieruchomość o najniższej i najwyższej cenie. Szacując wartość rynkową nieruchomości określił te cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku, oraz przyznał im odpowiednie wagi. Cechy te uporządkował następująco: położenie nieruchomości - dość dobre (sąsiedztwo nieruchomości w części zagospodarowane, grunt rokujący możliwość wykorzystania na cele budowlane, a wyceniany obszar o słabej ekspozycji, położony w odległości ok. 300 m od drogi) waga 60%, dostęp do nieruchomości - dość dobry (dojazd do nieruchomości drogą gruntową utwardzoną) waga 20%, uzbrojenie terenu - dobre (pełne media w sąsiedztwie) waga 20%. Wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określi na kwotę 309.790 zł i w tej wysokości Wojewoda Lubelski przyznał należne skarżącemu odszkodowanie. Zdaniem organu II Instancji operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o prawidłowy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy nie miał obowiązku powiększyć należnego odszkodowania o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia albowiem zastosowana metodologia uwzględnia wyższą wartość gruntu wynikającą z celu wywłaszczenia. Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący pominięcia przez biegłego nakładów poczynionych na nieruchomości po [...] sierpnia 2005 r., tj. po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej oraz nieuwzględnienia sąsiedztwa szacowanego gruntu takim, jakie jest ono na dzień dzisiejszy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy J. C. potwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej brak było jakichkolwiek części składowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Za niezasadny uznano także zarzut dotyczący powiększenia odszkodowania o 5% tytułem terminowego wydania nieruchomości. Organ stwierdził, że takie powiększenie, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) przysługuje właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, jeżeli osoba ta niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy, wyda tę nieruchomość. Skarżący przedmiotowej nieruchomości dotychczas nie wydał, tym samym brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję w pierwszej kolejności wskazał, że konieczność zastosowania w sprawie reżimu prawnego obowiązującego przed datą 16 grudnia 2006 r. wynikała z przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki stanowił operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w dniu 29 listopada 2010 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa wycena była wiarygodnym dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Z opinii tej wynika, że została ona sporządzona w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte pod drogę publiczną, a więc zgodnie z celem wywłaszczenia, po przeprowadzeniu przez biegłego oględzin nieruchomości w dniu 27 listopada 2010 r. z udziałem A. C. podczas których biegły ustalił, że na działkach nr [...], [...] i [...] według stanu na dzień [...] sierpnia 2005 r. nie było naniesień budowlanych i roślinnych (protokół oględzin z dnia 27 listopada 2010 r.). W opinii tej rzeczoznawca określił wartość rynkową gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Biegły działał zatem w ramach rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach art. 152 ust. 2 i 3 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Z operatu wynika, że grunt oszacowano zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ na rynku lokalnym (Gmina K. i Powiat Lubelski) istniały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w szczególności krajowe. Stan nieruchomości przyjęto z daty wydania decyzji lokalizacyjnej ([...] sierpnia 2005 r.), mając na uwadze przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jako przeznaczenie gruntu biegły przyjął przeznaczenie drogowe, ponieważ nieruchomości te zostały objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej, a więc inwestycją lokalizującą cel publiczny. Takie działanie było zgodne z przepisem art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z operatu wynika, że biegły objął analizą rynek nieruchomości podobnych niezabudowanych, w większości z Gminy K., przeznaczonych pod drogi publiczne – w szczególności krajowe wybierając do porównań 11 nieruchomości. Biegły wskazał, że średnia cena transakcyjna nabywanych w 2009 r. nieruchomości porównawczych kształtowała się na poziomie 35,72 zł za 1m2. Biegły określił cechy rynkowe wpływające na wartość gruntu oraz wagi tych cech (położenie i otoczenie – 60%, dojazd i dostęp – 20%, uzbrojenie terenu – 20%). Przy wycenie wywłaszczanych nieruchomości biegły zastosował wskaźniki korygujące cechy rynkowe i ich wagi, co dało cenę rynkową 1m2 działek wycenianych na poziomie 39,10 zł za 1m2 (cena w pobliżu ceny maksymalnej wyodrębnionej z transakcji nieruchomości porównawczych). Biegły działał zatem w zgodzie z przepisami art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4, § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. Z wyjaśnień biegłego wynika, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (nieruchomość drogowa) powoduje zwiększenie jej wartości (grunt użytkowany na cele rolnicze), dlatego też rzeczoznawca określił wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu jej użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, a więc z zastosowaniem przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji Minister oceniał wartość dowodową operatu szacunkowego w oparciu o przepisy rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r., jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Przepisy art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustaw zmieniających, o których mowa wyżej nie zobowiązują organu do zastosowania tylko przepisów dotychczasowych specustawy drogowej. Pierwszy z tych przepisów wskazuje na dotychczasowe stosowanie przepisów rozdziału 3 specustawy, jednakże w rozdziale tym znajduje się przepis art. 23 odsyłający do stosowania wprost przepisów u.g.n., na podstawie której to ustawy (przepisu art. 159) zostało wydane rozporządzenie normujące problematykę wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Drugi z tych przepisów nakazuje stosowanie do spraw o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną przepisów dotychczasowych. W tej sytuacji organy zobligowane były do stosowania wszystkich przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r., które składają się na podstawę prawną działań uczestników postępowań wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał rozstrzygnięcie dotyczące uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie pkt 3 i określenia terminu wydania nieruchomości na 31 dzień licząc od daty doręczenia decyzji organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy, w wersji obowiązującej do dnia 16 grudnia 2006 r., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości określa termin wydania nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał je za bezzasadne bowiem problematyką tzw. słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska, że wycenie winna podlegać całość gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego. Przedmiotem wyceny jest bowiem odszkodowanie za nieruchomości nabyte pod drogę publiczną, a więc za nieruchomości wywłaszczone stosowną decyzją administracyjną. Przedmiot wywłaszczenia na cel publiczny – budowę drogi publicznej został wskazany na mapie podziału stanowiącej integralną część decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skarżący pomija to, że to na skutek decyzji lokalizacyjnej nastąpiło zatwierdzenie podziału działek nr [...], [...] i [...] odpowiednio m.in. na działki [...], [...] i [...] (art. 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 12 ustawy). A zatem rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, stan nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej zobligowany był do dokonania wyceny odrębnych w znaczeniu prawnorzeczowym (art. 46 § 1 k.c.) nieruchomości - działek nr [...], [...] i [...]. Nie ma zatem znaczenia to, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej działki te nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej, ponieważ nieruchomości te w sensie prawnym wykreowała decyzja lokalizacyjna zatwierdzająca podział nieruchomości. Ujawnienie zaś tych działek w ewidencji gruntów i dziale I księgi wieczystej ma walor faktyczny (informacyjny), a nie prawny. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że decyzja lokalizacyjna nie stała się ostateczna, ponieważ nie została A. C. doręczona. Decyzja lokalizacyjna jest doręczana tylko wnioskodawcy wywłaszczenia (GDDKiA), natomiast pozostałe strony są zawiadamiane o jej wydaniu w drodze obwieszczenia (art. 7 ust. 2 ustawy w zw. z art. 49 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia stanowił dla rzeczoznawcy majątkowego podstawę prawną sporządzenia operatu szacunkowego dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, ponieważ na mocy art. 23 ustawy do spraw tego rodzaju wprost znajduje zastosowanie u.g.n., a zatem i jej przepisy wykonawcze. § 36 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że przepis ust. 1 stosuje się do nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy dróg krajowych. Skarżący pomija to, że przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia został uznany za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec zgodności § 36 rozporządzenia przewidującego sposób ustalania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi krajowe Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy przepisu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, czy art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie dyskryminowania skarżącego. Status prawny skarżącego jest tożsamy ze statusem innych wywłaszczanych, których nieruchomości były objęte decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 18 października 2006 r. i z dnia 25 lipca 2008 r., których nieruchomości szacowane są według stanu z daty wydania decyzji lokalizacyjnych i w oparciu o transakcje z rynku nieruchomości drogowych (jeżeli takie istnieją na rynku lokalnym). W sytuacji prowadzenia na nieruchomości pewnej celowej działalności, która następnie zostaje częściowo objęta wywłaszczeniem właściciel ma możliwość domagania się nabycia przez podmiot publicznoprawny pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Żądanie nabycia przez GDDKiA części nieruchomości nie nadającej się do wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 13 ust. 3 ustawy) ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Sąd nie podzielił też stanowiska, co do tego, że nieuwzględnienie przez organ jego wniosków dowodowych świadczy o naruszeniu przepisów art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Organ administracji nie jest zobligowany do powoływania kilku rzeczoznawców majątkowych do wyceny tych samych nieruchomości, tylko z tego powodu, że żąda tego strona. W chwili kierowania przez skarżącego tego żądania był już sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia 29 listopada 2010 r. Z przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika, że organ nie jest uprawniony do oceny prawidłowości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego poprzez porównanie go z treścią innego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skoro skarżący uważa, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat był nieprzydatny dla sprawy, a oszacowana wartość nieruchomości jest o 70% mniejsza od rzeczywistej winien przedłożyć organowi wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego na jego zlecenie. Same tylko twierdzenia strony zainteresowanej w uzyskaniu jak najwyższego odszkodowania nie mogły podważyć wyceny sporządzonej na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r. nie przewidywał możliwości powiększenia odszkodowania poza odszkodowanie odpowiadające wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 134 ust. 1 u.g.n.). W sprawie nie miał zastosowania przepis art. 7 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw przewidujący, że jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej odpowiednio wyda tę nieruchomość wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Jak wynika z treści odwołania skarżący nie wydał przedmiotowych nieruchomości, ponieważ ma zamiar to uczynić po wypłacie odszkodowania. Odnosząc się do kwestii waloryzacji odszkodowania Sąd I instancji stwierdził, że waloryzacja odszkodowania oznacza urealnienie sumy pieniężnej należnej z tego tytułu na dzień jej wypłaty, ponieważ w okresie pomiędzy dniem ustalenia odszkodowania (co ma miejsce, gdy skutki decyzji staną się stabilne, tj. stanie się ostateczna decyzja odszkodowawcza – art. 132 ust. 1a u.g.n.), a dniem wypłaty odszkodowania mija pewien odstęp czasu. Sprawa o waloryzację odszkodowania jest sprawą inną i późniejszą, niż sprawa o ustalenie odszkodowania i rozstrzygana jest przez organ w odrębnej decyzji (art. 132 ust. 3 u.g.n.). To zaś, czy skarżącemu należne są odsetki za zwłokę lub opóźnienie może rozstrzygnąć sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (art. 132 ust. 2 u.g.n.). Sąd nie uwzględnił także wniosków dowodowych wskazanych przez stronę. Dołączenie dowodu w postaci akt sprawy prowadzonej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu J. K. nie miało znaczenia dla sprawy, ponieważ rzeczoznawca ten nie sporządzał operatu szacunkowego w toku administracyjnego postępowania wywłaszczeniowo–odszkodowawczego. Dla sprawy nie miał też znaczenia operat szacunkowy sporządzony przez L. W., ponieważ jak wynika z treści odwołania był on podstawą do określenia wartości nieruchomości na etapie poprzedzającym złożenie wniosku o wywłaszczenia, w szczególności przygotowywania przez GDDKiA w 2008 r. oferty nabycia nieruchomości. Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze zajęcie wywłaszczanych nieruchomości na szerokości 100m oraz wkopanie betonowych słupków oznaczających granicę pasa drogowego i podnoszony brak zawiadomienia o tym właściciela nieruchomości i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że okoliczności te nie dotyczą sprawy o wywłaszczenie i odszkodowanie, ale odnoszą się do działalności inwestora związanej z zajęciem nieruchomości i wykonywaniem na niej robót przygotowujących grunt pod inwestycję, a więc mogłyby mieć znaczenie przy ocenie innych decyzji administracyjnych wydawanych w szeroko rozumianym procesie inwestycyjnym. Ponadto w sprawie nie mógł mieć miejsca tryb rokowań bowiem skarżący w odwołaniu nie zaskarżył decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. C., zarzucając: 1) rażącą obrazę podstawowych unormowań zawartych w przepisach Konstytucji, a w szczególności art. 2 stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, art. 7 stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, art. 8 stanowiącym, że Konstytucja jest najwyższym prawem, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, art. 9 stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, art. 21 ust. 2 stanowiącym o słusznym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, nie wyłączając tego prawa w odniesieniu do wywłaszczania pod drogi publiczne, art. 32 ust. 1 i 2, który stanowi prawo do równego traktowania wszystkich i zakazuje dyskryminacji m.in. w życiu gospodarczym, art. 45 stanowiącym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy przez bezstronny sąd; 2) obrazę art. 46 Konstytucji przez zastosowanie tego przepisu przy ustalaniu odszkodowania według stanu nieruchomości z datą wsteczną czyli na dzień wydania przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej w dniu [...] sierpnia 2005 r., obrazę art. 64 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że własność skarżącego nie została naruszona, mimo przyznania mu jedynie częściowego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 3) niedopuszczalne oparcie wyliczonego odszkodowania na podstawie "§ 36 rozporządzenia R. M. z dnia 21 września 2004 r." przez bezpodstawne uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wyceny wywłaszczonej nieruchomości, mimo że specustawa nie przewidywała wydania rozporządzenia wykonawczego, zatem nie może stanowić podstawy prawnej wyceny wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności do obniżenia wartości wywłaszczanej nieruchomości, bowiem stoi na przeszkodzie temu art. 77 ust. 1 Konstytucji mówiący, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, a równocześnie nie stanowi możliwości obniżenia wysokości wynagrodzenia tej szkody kosztem poszkodowanego; 4) obrazę art. 361 i 363 k.c. oraz art. 6, 13 i 14 Konwencji wraz z protokołem nr 1 do Konwencji Rzymskiej z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna w zakresie w jakim zarzuca naruszenie "§ 36 rozporządzenia R.M. z dnia 21 września 2004 r." nie spełnia wskazanych wyżej wymagań, ponieważ w podstawie skargi kasacyjnej nie wskazano, którą konkretnie jednostkę redakcyjną (ustęp) wskazanego przepisu naruszył Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy, że w orzeczeniu sygn. akt K 2/90 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4). Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 k.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, 13 i 14 Konwencji wraz z Protokołem nr 1 do Konwencji Rzymskiej z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności powołać należy art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Zgodnie z powołanym przepisem każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z powyższego uregulowania w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że pojęcie wywłaszczenia nieruchomości związane jest z pojęciem celu publicznego, którego realizacja uzasadnia wywłaszczenie. Słuszne odszkodowanie winno mieć zatem charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra i powinno dawać możliwość odtworzenia sytuacji właściciela nieruchomości jaką miał przed wywłaszczeniem. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w celu budowy drogi ekspresowej S 19 Białystok - Lublin - Rzeszów na terenie gminy K., za należną rekompensatą, a zatem zarzuty we wskazanym zakresie nie znajdują uzasadnienia. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 46 Konstytucji RP. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustawodawca ustanowił zatem zasadę, iż wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające powołanej zasady nie naruszyły, bowiem w operacie rzeczoznawca majątkowy określił stan nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2005 r., stanowiący datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej i określił wartość nieruchomości w dniu sporządzenia wyceny. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.