IV SA/Wr 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej za miesiąc maj 2012 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. art. 11, 41, 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania Z. D. dalej: skarżąca, od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta D., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej za miesiąc maj 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] odmówiono skarżącej przyznania pomocy finansowej za miesiąc maj 2012 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że przyczyną odmowy udzielenia pomocy jest odmowa złożenia oświadczenia majątkowego, ponadto pracownik organu samodzielnie ustalił dochód rodziny strony, który jego zdaniem wynosi 2113,17 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie 1056,58 zł i przekracza kryterium dochodowe rodziny strony uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, wskazując na jej błędy merytoryczne i formalne. Zaprzeczyła, że w dniu 6 czerwca 2012 r. wnioskowała o jakąkolwiek pomoc finansową i oświadczyła, że w tym dniu żądała od Burmistrza jednorazowej zapomogi z funduszu specjalnego jako zadośćuczynienie za krzywdy i straty wyrządzone przez Panią A. G., która świadomie i celowo zaniżała wysokość dodatku mieszkaniowego od 2007 r. (...). Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Następnie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 2 czerwca 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 2 czerwca 2012 r. skarżąca zwróciła się o jednorazową zapomogę z puli funduszy specjalnych z powodu naruszenia prawa materialnego i formalnego przez organ samorządu terytorialnego. W dniu 25 czerwca 2012 r. dwaj pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Drzwi mieszkania otworzył mąż strony, który po poinformowaniu przez pracowników o celu wizyty odmówił przeprowadzenia wywiadu i nie wpuścił pracowników do domu. Odmówił również złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. organ I instancji skierował do skarżącej wezwanie do zgłoszenia się do Ośrodka Pomocy Społecznej w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. Pismo to strona otrzymała w dniu 27 czerwca 2012 r. Na egzemplarzu wskazanego pisma organu, skarżąca zwróciła się do Burmistrza D. o zwolnienie jej z przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismo strony wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 17 lipca 2012 r. Strona nie skontaktowała się z organem I instancji celem przeprowadzenia wywiadu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 3 i 4 ustawy zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Niewątpliwie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Egzekucja od beneficjenta, bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź oportunistyczna postawa podmiotu objętego pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i 106 ustawy. Dodatkowo w przepisie art. 107 ust. 5 ustawy wskazano wprost, że w ramach przeprowadzanego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny może domagać się od wnioskodawcy bądź jego rodziny oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W pierwszej kolejności organ I instancji miał obowiązek zbadać sytuację rodzinną, osobistą, czy też materialną strony, przede wszystkim pod kątem okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, a następnie ocenić czy wnioskowana pomoc może zostać przyznana zgodnie z przeznaczeniem określonym dla konkretnych świadczeń przewidzianych w ustawie. Ustaleniu tych okoliczności służy między innymi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego będącego obligatoryjnym elementem postępowania dowodowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Konstrukcja samego wywiadu środowiskowego i jego aktualizacja pozwala bowiem na ciągłe monitorowanie sytuacji życiowej beneficjenta pomocy społecznej, co jest niezbędne dla oceny z jednej strony skuteczności podjętych działań, a z drugiej ma wpływ na ocenę zachowania samego wnioskodawcy. Zatem odmowa udziału w takim wywiadzie bądź jego aktualizacji, jak również odmowa udzielenia określonych informacji niezbędnych dla kompletności przeprowadzenia wywiadu, jest niewątpliwie działaniem noszącym cechy braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca i jej mąż wykazali bierną postawę, co potwierdza protokół z dnia 25 czerwca 2012 r., z którego wynika, że wnioskodawczyni i jej mąż odmówili udziału w wywiadzie środowiskowym i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Organ I instancji podjął intensywne próby przeprowadzenia wywiadu, czego dowodzi protokół z dnia 25 czerwca 2012 r. oraz wezwanie z dnia 25 czerwca 2012 r. kierowane do wnioskodawczyni. Wymowa powołanych okoliczności jest jednoznaczna i dobitnie wskazuje na brak woli współdziałania z organem I instancji w zakresie wnioskowanych świadczeń. Powyższe zachowanie strony i jej męża stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Kolegium dokonane przez pracownika organu I instancji ustalenie sytuacji dochodowej strony może nie stanowić odzwierciedlenia rzeczywistej sytuacji materialnej rodziny strony ponieważ aktualnie rodzina strony może składać się z większej ilości osób z uwagi na to, że rodzina w myśl art. 6 pkt 14 ustawy to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ z powodu braku współpracy ze stroną nie ustalił liczby członków rodziny, a ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzono ze stroną w maju 2007 r. Ponadto nie wiadomo jakim majątkiem dysponuje strona ponieważ nie ustalono jej sytuacji majątkowej. Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu strony, iż nie wnosiła o pomoc finansową stwierdza, że wyraźnie we wniosku z dnia 2 czerwca, który wpłynął do Urzędu Miasta w dniu 6 czerwca 2012 r. strona wnosiła o jednorazową zapomogę z funduszy specjalnych z powodu naruszenia prawa materialnego i formalnego. Gdyby strona zgodziła się na przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z całą pewnością mogłaby wyjaśnić, o co w rzeczywistości się ubiega. Ponieważ tego nie uczyniła organ I instancji odczytał wniosek strony jako wniosek o pomoc ze świadczeń z pomocy społecznej. Ponieważ w rozstrzygnięciu jest mowa o odmowie udzielenia pomocy za miesiąc maja 2012r., a z uzasadnienia wynika, że rozpatrywał wniosek z czerwca 2012 r. Kolegium przyjmuje, że organ omyłkowo wpisał, że odmówił przyznania pomocy w maju. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie uwzględnił jej żądania zawartego we wniosku z dnia 2 czerwca 2012 r., w którym wystąpiła o "jednorazową zapomogę z puli funduszy specjalnych" przez co naruszył dyspozycję art. 138 k.p.a., z którego wynika obowiązek dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a., orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy skarżącej przyznania pomocy finansowej za miesiąc maj 2012 r. Należy wskazać, że wnioskiem z dnia 2 czerwca 2012 r. (który wpłynął do organu w dniu 6 czerwca 2012 r.), skarżąca wystąpiła o "przyznanie jednorazowej zapomogi z puli funduszy socjalnych". Organ I instancji w decyzji z dnia [...] odmówił skarżącej pomocy finansowej za miesiąc maj 2012 r., na podstawie art. 41 ustawy, przy czym w odwołaniu skarżąca zarzuciła, że wydana decyzja jest błędna i zaprzeczyła, że w dniu 6 czerwca 2012 r. wnioskowała o "jakąś pomoc finansową". Jednocześnie poinformowała, że w dniu 16 maja 2012 r. wystąpiła do Burmistrza D. o przyznanie "jednorazowej zapomogi z funduszy specjalnych jako zadośćuczynienie za krzywdy i straty wyrządzone przez A. G., która świadomie i celowo zaniżała wysokość dodatku mieszkaniowego od 2007 r. (...)". Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy pomimo tego, że w odwołaniu skarżąca podniosła, że jej wniosek został błędnie zinterpretowany, nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia faktycznego żądania strony i ustalenia jej rzeczywistego zamiaru. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Nie można przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji/postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68). Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony (po odpowiednim pouczeniu strony - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania). W tym celu organ administracji winien wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedną zaś z zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest odformalizowanie postępowania, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Organ obowiązany jest również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa ponadto nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W świetle powyższych zasad nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1774/07, LEX nr 518360, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy, wbrew zarzutom sformułowanym w odwołaniu nie podjął żadnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie żądania strony. Powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. art. 7, 8, 9 i 10 oraz 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wezwać skarżącą do sprecyzowania żądań zawartych w odwołaniu w celu dokładnego ustalenia jej żądania, a następnie rozpoznać odwołanie w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.