II OSK 1945/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 197/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki A., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowie decyzją z [...] września 2011 r. orzekł o udzieleniu spółce B. do 30 września 2021 r. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu zlokalizowanego na lewej skarpie rzeki S. wraz z ubezpieczeniem dna i skarp tej rzeki w rejonie wylotu na długości 10 m oraz wprowadzanie do rzeki S. ścieków opadowych z powierzchni 4,01 ha w ilości nieprzekraczającej 79,4 l/s, celem umożliwienia odpływu ścieków opadowych z obszaru projektowanego osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w rejonie ulic [...] – etap I, pod określonymi w tej decyzji warunkami. Spółka A. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Decyzją z [...] maja 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2011 r. wskazując, że spółka A. nie ma przymiotu strony. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że działki należące do spółki A. nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Spółka A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że status strony w powyższym może wynikać z art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., obecnie Dz.U. z 2012 r. poz. 145 – dalej: Prawo wodne). Powierzchnia ziemi znajdująca się we władaniu spółki A. nie jest położona w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych (wylotu wód opadowych i ubezpieczeń dna i skarp), ponieważ należące do wnioskodawcy działki ew. nr [...] nie znajdują się w granicach I etapu inwestycji, objętego pozwoleniem wodnoprawnym. Stąd nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że działka ew. nr [...] była objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z [...] marca 2006 r. Ponadto działki te nie przylegają do działki ew. nr [...], na której ma być zlokalizowany wylot ścieków opadowych do rzeki. Działka ew. nr [...] jest oddzielona od działki ew. nr [...] o 280 m w linii prostej, działka ew. nr [...] jest oddzielona od rzeki działkami ew. nr [...], a działka ew. nr [...] – działkami ew. nr [...]. Ubezpieczenie dna i skarp rzeki będzie realizowane na działkach ew. nr [...] i nr [...], znacznie oddalonych od działek należących do spółki A. W ocenie organu odwoławczego, analizie nie może podlegać ewentualne oddziaływanie urządzeń kanalizacyjnych, oczyszczających i zbiornika retencyjnego, ponieważ nie są to urządzenia wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Ocenie nie może też podlegać dopuszczalność podziału na etapy inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Spółka A. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że krąg stron postępowania zwykłego (o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) określa art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. W sprawie należało więc ustalić zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organy przyjęły brak powyższego oddziaływania na działki skarżącej z uwagi na to, że działki należące do skarżącej nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, a operat wodnoprawny nie wykazuje żadnego oddziaływania na działki skarżącej. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, spółka A. nie przedstawiła żadnej opinii, która kwestionowałaby ustalenia operatów (stanowisko organu pierwszej instancji). Odnosząc się do kwestii braku bezpośredniej granicy działek skarżącej (nr [...]) z terenem inwestycji (działkami ew. [...]) Sąd I instancji wskazał, że nie może to przesądzać o braku statusu strony w postępowaniu wodnoprawnym, ponieważ przesłanką do jego istnienia nie jest bezpośrednia granica działek skarżącego i inwestora, lecz to, czy skarżący włada powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że poza oceną pozostaje podział inwestycji na etapy, wobec których następuje wydawanie pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie Sądu I instancji, jednym z kluczowych dowodów (organy w postępowaniu nie przywoływały innych) dla oceny zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest operat wodnoprawny. Zawiera on m.in. informacje o zakładanym zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, ponieważ wskazać w nim należy dane o stanie prawnym nieruchomości tam usytuowanych (art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c/ Prawa wodnego). Zdaniem Sądu I instancji, organy nie odniosły się do zarzutów spółki A. zawartych w piśmie z 23 kwietnia 2012 r., dotyczących m.in. wiarygodności sporządzonego operatu wodnoprawnego. Organ I instancji odnosząc się do tych zarzutów jedynie lakonicznie stwierdził, że "nie dopatrzył się nieprawidłowości w operatach wodnoprawnych, a Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnej opinii, która kwestionowałaby ustalenia operatów". Sąd I instancji podkreślił, że operat wodnoprawny jest dokumentem, który na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie organu. Żaden przepis nie nakłada zaś na stronę kwestionującą wartość dowodową operatu obowiązku przedstawienia innego operatu lub specjalistycznej opinii wykazującej na jego nieścisłości, błędy czy luki. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów spółki A. zawartych w piśmie z 23 kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, brak odniesienia się do kwestii, czy domniemane wady operatu mogą mieć znaczenie w kontekście właściwej oceny zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, sprawia, że przedwczesne są ustalenia co do braku przymiotu strony dla spółki A. w postępowaniu wodnoprawnym, a w konsekwencji w postępowaniu nieważnościowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka B. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, ustalone przez organ odwoławczy okoliczności faktyczne sprawy były do przyjęcia, że spółka A. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2011 r. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, decyzja organu II instancji zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające szczegółowo motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Po trzecie, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie tej części uzasadnienia decyzji, w której organ II instancji wyjaśnia, dlaczego zarzuty spółki A. nie zasługują na uwzględnienie oraz dlaczego nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2011 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od spółki A. rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2011 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też w takim postępowaniu nadzwyczajnym biorąc pod uwagę, że strona skarżąca ma przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego na jej wniosek lub z urzędu mogą być badane tylko przesłanki z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Krakowa, których nie należy jednak utożsamiać z przesłankami koniecznymi do wznowienia postępowania. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie bada się ponownie np. dowodów zebranych w danej sprawie, w tym kluczowego dowodu w tej sprawie, tj. operatu wodnoprawnego, tylko, co podnoszono wyżej, bada się przesłanki dotyczące stwierdzenia nieważności takiej decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w realiach tej sprawy z operatu wodnoprawnego jednoznacznie wynika, że brak jest oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki będące własnością skarżącej spółki A., ponieważ strona skarżąca nie włada powierzchnią ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonywania urządzeń wodnych. Dlatego też zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący nieprawidłowego zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, jeżeli skarżąca Spółka uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu kończącym się wydaniem przedmiotowej decyzji ostatecznej przez Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2011 r. to może wystąpić o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu może także ewentualnie kwestionować ustalenia faktyczne tego operatu wodnoprawnego dotyczące zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z tych wód śródlądowych lub planowanych do wykonywania urządzeń wodnych oraz oczywiście biorąc pod uwagę, że krąg postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego określa dyspozycja art. 127 ust. 7 Prawa wodnego jako lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Natomiast nie jest to w żadnym przypadku przesłanka do wszczęcia postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2011 r. Dlatego też, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pomija powyższą kwestię, narusza to dyspozycję przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej prawidłowego wyjaśnienia w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, Sąd I instancji błędnie w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w ogóle do prawidłowości zastosowania w tej sprawie przez właściwe organy art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że nie jest to postępowanie zwykłe tylko nadzwyczajne, które determinowane jest zakresem przedmiotowym art. 156 § 1 k.p.a., a nie odmienną oceną dowodów, która zdaniem Sądu I instancji, mogłaby spowodować uznanie skarżącej Spółki za stronę tego postępowania nieważnościowego, nawet jeżeli może być to ewentualnie przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której nie można utożsamiać z przesłanką stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto należy podkreślić, że Sąd I instancji nie kontrolował decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tylko decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.