VII SA/Wa 2292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref.staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S. i A. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy i nadbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] - nakazał J. i A. S. całkowitą rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. i A. S. prowadzą rozbudowę i nadbudowę istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] organ nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Postanowienie zostało doręczone zobowiązanym dnia 7 października 2009 r. Skarżący w dniu 29 grudnia 2009 r. przedłożyli dokumenty, jednakże nie odpowiadały one wymogom określonym w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. Przedłożony projekt budowlany był niekompletny i nie odpowiadał warunkom określonym art. 34 Prawa budowlanego. Ponadto przyjęte w projekcie założenia były niezgodne z obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zobowiązał inwestorów na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Jednocześnie wskazał konieczność doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 5 oraz § 272 ust. ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że samowolna nadbudowa nad istniejącą częścią budynku jest usytuowana w granicy działki, a samowolnie dokonana rozbudowa, w stronę ulicy [...], w odległości ok. 1,00. Ponieważ powyższe rozwiązanie jest dopuszczalne, na podstawie § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, organ nakazał doprowadzić projekt budowlany do zgodności z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, gdyż w przedłożonym projekcie okap został wysunięty z lica ściany stojącej w części w granicy działki, a w części w odległości 1,00 m, o 0,60 cm. Rozwiązanie takie jest niedopuszczalne, gdyż na wysokości ściany znajdującej się w granicy okap znajduje się poza granicą działki inwestorów, a w pozostałej części w odległości 0,40 cm od granicy. Projektant nie przedstawił jednak żadnego alternatywnego rozwiązania dającego możliwość doprowadzenia wykonanej samowoli do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ww. postanowieniu organ nakazał również doprowadzić projekt do zgodności z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia dot. bezpieczeństwa pożarowego. Również i w tym przypadku przedłożony projekt nie zawiera żadnego rozwiązania doprowadzającego zaistniałą samowolę do zgodności z przepisami. Organ stwierdził, że naruszenie ww. przepisom nie uniemożliwiało doprowadzenia wskazanych nieprawidłowości do zgodności z przepisami poprzez wskazanie konieczności wykonania odpowiednich zabezpieczeń i dodatkowych robót budowlanych, co dałoby możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponadto organ wskazał, że projektant nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 oraz nie zapewnił sprawdzenia projektu architektoniczno - budowlanego, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, pomimo wskazania w postanowieniu takiej konieczności. Wprawdzie na podstawie art. 20 ust. 3 pkt 2 obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego nie dotyczy obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak m. in. budynki mieszkalne jednorodzinne, jednak przepisu tego nie stosuje się w przypadku samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że inwestorzy nie skorzystali z przysługującego im prawa do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wskazał, że w treści postanowienia nr 22/10 błędnie został wskazany art. 51 ust. 1 jako podstawa dalszego postępowania zamiast art. 48 ust. 1, jednak nie ma to żadnego wpływu na wynik sprawy i na podjęte rozstrzygnięcie. W związku z niewykonaniem, nałożonego w ww. postanowieniu, wydanym na podstawie art. 49 ust. 3, obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, nie ma możliwości podjęcia rozstrzygnięcia prowadzącego do zalegalizowania samowoli i na podstawie art. 48 ust. 1 obowiązany był nakazać rozbiórkę części obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, tj. nadbudowy i rozbudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i J. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji, gdy w warunkach samowoli budowlanej inwestorzy dokonali rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego, niż decyzja rozbiórkowa. Organ odwoławczy wskazał, że po stwierdzeniu przez organ pierwszej instancji samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji. Ponieważ przedłożony projekt budowlany był niekompletny i niezgodny z przepisami § 12 ust. 5 i § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zobowiązano inwestorów do usunięcia enumeratywnie wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] na konieczność doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami wskazując wyraźnie § 12 ust. 5 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego projektant ma obowiązek wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4151/02 organ wskazał, że to na projektancie, a nie na organie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne. Jednakże treść art. 20 Prawa budowlanego nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku badania przedłożonej dokumentacji projektowej. Okoliczność bowiem, że za przyjęte rozwiązania projektowe odpowiada projektant nie wyklucza ingerencji organów, w przypadku naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa samowolna nadbudowa stoi w sprzeczności z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, bowiem odległość od granicy z sąsiednią działką jest mniejsza niż 1,5 m (na wysokości ściany znajdującej się w granicy przedmiotowy okap usytuowano poza granicę działki inwestorów, a w pozostałej części w odległości 0,40 m). Ponadto zgodnie z § 272 ust. 3 powołanego rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Przedłożony projekt nie zawiera rozwiązań doprowadzających zaistniałą samowolę budowlaną do zgodności z przepisami budowlanymi. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, że za niewykonywanie swoich obowiązków, jak również za niedbałe ich wykonanie projektant ponosi odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego). W wyjątkowych sytuacjach, jeżeli projektant przy projektowaniu w sposób rażący nie przestrzega przepisów art. 5 Prawa budowlanego, podlega dodatkowo karze grzywny (art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto wskazał, że za nieprzestrzeganie przepisów prawa projektant może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną, jako członek właściwej izby samorządu, a jeżeli nierzetelnym postępowaniem projektant wyrządzi komukolwiek szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia (art. 415 kodeksu cywilnego). Oprócz tego ciąży na nim odpowiedzialność kontraktowa z tytułu ewentualnego niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania w stosunku do inwestora, z którym zawarł umowę (art. 471 kodeksu cywilnego). Wskazał, że inwestorzy wykonali roboty budowlane przy realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego w warunkach samowoli budowlanej i tym samym winni liczyć się z ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami swojego bezprawnego działania. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał dwa postanowienia, które określały zakres niezbędnej dokumentacji. Po spełnieniu warunków określonych w pierwszym postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. nastąpiła zmiana żądania PINB i znaczne jego rozszerzenie, po otrzymaniu którego poprawioną wersję projektu, sporządzoną przez uprawnionego projektanta. Ponadto wbrew twierdzeniu organu, że projektant nie złożył oświadczenia z art. 20 ust. 4 takie oświadczenie znajduje się na pierwszej stronie projektu. Nadto wskazali, że "właścicielki sąsiedniej posesji obecnie zmieniły swoje stanowisko i akceptują powstałą budowlę". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, jak ustaliły organy obu instancji, że skarżący bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidzianej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzą rozbudowę i nadbudowę istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Konsekwencją tego zaniechania, jak przyjął organ w zaskarżonej decyzji, jest nakaz rozbiórki "rozbudowanej i nadbudowanej części przedmiotowego obiektu" na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl, którego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie organu o braku możliwości legalizacji obiektu przesądziło naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, gdyż "przedmiotowa samowolna nadbudowa stoi w sprzeczności z § 12 ust. 5 rozporządzenia, bowiem odległość od granicy z sąsiednią działką jest mniejsza niż 1,5 m (na wysokości ściany znajdującej się w granicy przedmiotowy okap usytuowano poza granicę działki inwestorów, a w pozostałej części w odległości 0,40 m). Ponadto zgodnie z § 272 ust. 3 powołanego rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Przedłożony projekt nie zawiera rozwiązań doprowadzających zaistniałą samowolę budowlaną do zgodności z przepisami budowlanymi". Poza sporem pozostaje w sprawie, że przeprowadzone prace budowlane doprowadziły do wykonania okapu wysuniętego z lica ściany stojącej w granicy działki i w części tej ściany okap znajduje się poza granicą działki inwestorów, a w pozostałej części ściany w odległości 0,40 cm od granicy. Na podstawie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie – okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej o więcej niż 1,5 m.. Odległości te, na mocy ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie mogą być mniejsze niż wskazane w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia, z tym, że na uwadze należy mieć zapis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., uwzględniając, że inwestorzy dokonali nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działki oraz jego rozbudowy w stronę ulicy [...]. W ocenie Sądu okoliczności tej sprawy wymagały jednak wcześniejszego rozważenia przez organy nadzoru budowlanego, w oparciu o § 1 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, czy jest możliwe odstąpienie od zastosowania w tej sprawie regulacji przewidzianej w § 12 ust. 5 i w § 272 ust. 3 rozporządzenia i zastosowanie innych rozwiązań zamiennych, które doprowadziłyby obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Do takiego wniosku upoważnia zebrany w sprawie przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy. W myśl przepisu § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis § 2 ust. 2 pkt.1 stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m²2 wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Oczywistym jest, że w pierwszej kolejności wymagającymi regulacji jest w szczególności zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, odprowadzania wód opadowych a także możliwość zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego sąsiadujących (ścian) budynków. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy organy nadzoru budowlanego winny wobec tego przede wszystkim wyjaśnić, czy usytuowanie spornego okapu z naruszeniem z §12 ust.5 rozporządzenia, powoduje niezgodne z przepisami prawa budowlanego zagrożenia dla sąsiedniej nieruchomości i usytuowanych na niej budynków.. W przypadku stwierdzenia takich zagrożeń organ z uwagi na okoliczności tej sprawy powinien rozważyć, mając na względzie brzmienie przytoczonego przepisu § 2 ust.2 pkt.1 rozporządzenia zastosowanie rozwiązań w inny niż wskazany w rozporządzeniu sposób. Tymczasem z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie analizowały, jaki wpływ na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości i usytuowany na niej budynek mieszkalny ma zrealizowany sporny okap wystający poza obrys budynku inwestorów. Organy w sposób automatyczny zastosowały przepis §12 ust.5 oraz w § 272 ust. 3 rozporządzenia nie rozpatrując sprawy w kontekście regulacji zawartej w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, mimo, że stan faktyczny sprawy wskazywał na konieczność rozważenia możliwości zastosowania tej regulacji. Na marginesie zauważyć należy, że nie ma przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu – okapu wysuniętego poza lico ściany - w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, jak i niezależna od pozostałej części, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Oczywiście po rozważeniu, czy pozostała część obiektu może zostać doprowadzona do stanu zgodnego prawem. Powyższe wskazuje, że organy naruszyły przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w powiązaniu z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią wskazania przytoczone wyżej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.