II GSK 367/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 857/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie decyzji oraz odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 857/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W oddalił skargę J G na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P (dalej: Kierownik BP ARiMR) przyznał J G (dalej: skarżący) płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2007 r. w łącznej kwocie 10.456,76 zł. W wyniku wznowienia postępowania Kierownik BP ARiMR wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję, którą uchylił decyzję z dnia [...] marca 2008 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2007 i nałożył sankcję w wysokości 6315,12 zł (Nizinna strefa I) oraz sankcję w wysokości 3.962,64 zł (Nizinna strefa II). Zdaniem organu zaistniały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, a nieznane organowi w chwili wydania decyzji z 2008 r. (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a."). Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ wskazał, że mimo zmieniających się aktów prawnych regulujących zasady przyznawania płatności ONW, zawsze podstawowym wymogiem, od spełnienia którego uzależnione było uprawnienie do skutecznego żądania płatności, było posiadanie zadeklarowanych we wniosku gruntów i ich utrzymywanie zgodnie z normami. Zatem ubiegający się o przyznanie płatności rolnik powinien wykazać, że posiada grunty rolne, tj. trwale je użytkuje i utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami ochrony środowiska. W toku postępowania ustalono, że użytkownikiem spornych działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: 21, 26, 199, 87, 108, 41, 416, 12, 23, 34/2, 162, 6/10, 544, 559, 589 nie był skarżący. Okoliczności te ustalono przede wszystkim w oparciu o oświadczenie samego skarżącego z dnia 12 lipca 2012 r., który stwierdził, że nie użytkował spornych działek, a ich deklaracja we wniosku wynikała z upoważnienia jakie otrzymał od Piotra Wasilczenki jako właściciela, do ubiegania się o płatności do tych działek. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 7 marca 2012 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego ustalono, że w roku składania wniosku na działkach rolnych F (nr 544), G (nr 559), K (nr 416), M (nr 130/4), R (nr 294), S (nr 309), AB, AC (nr 12), AD (nr 34/2), AH (nr 76), AJ (nr 6/10), AK, AL oraz AO (nr 12) nie była w ogóle prowadzona działalność rolnicza. Natomiast na działkach P (nr 253) oraz AA (nr 81) stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności. Okoliczność braku użytkowania spornych działek potwierdzona została również przez inne dowody zgromadzone w toku postępowania, czyli oględziny spornych działek z 20 czerwca i 5 lipca 2012 r. oraz zeznania świadków. Skarżący nie był obecny podczas przeprowadzania kontroli. Kopia raportu została przekazana skarżącemu 3 kwietnia 2012 r. przesyłką pocztową poleconą wraz z pouczeniem o możliwości zgłoszenia w terminie 14 dni umotywowanych zastrzeżeń do raportu. Skarżący nie zgłosił na piśmie zastrzeżeń do jego treści. Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, i tak – co do żądania skarżącego przesłuchania świadków w jego obecności – wskazał, że skarżący był informowany o dacie i miejscu przesłuchań świadków i nie skorzystał z możliwości uczestnictwa w tej czynności. Co do żądania skarżącego dołączenia nowych dowodów i zeznań świadków w sprawie, organ wskazał, że czyniąc zadość żądaniu skarżącego wystosował 20 listopada 2012 r. zawiadomienie, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie. Zawiadomienie doręczono skarżącemu 22 listopada 2012 r., skarżący stawił się w Oddziale Regionalnym ARiMR dnia 26 listopada 2012 r., złożył oświadczenie, w którym zobowiązał się do dostarczenia dowodów, czego do dnia wydania decyzji nie zrobił. WSA w Warszawie oddalił skargę J G, wskazując na brak podstaw do podważenia zasadności stanowiska organów obu instancji o wystąpieniu podstawy do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tą okolicznością był fakt rolniczego użytkowania części działek objętych wnioskiem skarżącego przez innych rolników. Sąd I instancji wskazał, że płatność ONW przysługuje tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, a w przedmiotowej sprawie skarżący co do części zgłoszonych działek takim podmiotem nie był, a dodatkowo część działek w ogóle nie spełniała warunków do objęcia płatnościami w świetle obowiązujących przepisów. W konsekwencji w ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy uzasadniał odmowę przyznania wnioskowanych płatności przez skarżącego za 2007 r. Jak wskazał Sąd I instancji w art. 21 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciążył natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organy kompleksowo odniosły się do zebranego materiału dowodowego, a jednocześnie umożliwiły skarżącemu przedstawienie własnych środków dowodowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J G. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 67 § 1 i 5, art. 69, art. 72 § 1 i art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a." przez dokonanie doręczenia pism w innym miejscu niż jego miejsce zamieszkania czy pracy, do rąk matki skarżącego, która nie jest domownikiem w gospodarstwie skarżącego, mieszka pod innym adresem niż skarżący, nie posiada pełnomocnictwa do odbioru pism w jego imieniu. Sąd nie zbadał tych okoliczności pomimo uwidocznienia faktu każdorazowego odbioru korespondencji przez matkę skarżącego i braku reakcji skarżącego na pisma sądu, w następstwie czego część korespondencji sądowej nie została doręczona skarżącemu, a niektóre pisma dotarły do skarżącego z opóźnieniem, przy czym okoliczność powyższa skutkuje nieważnością postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem, albowiem z powodu braku doręczenia skarżącemu części korespondencji sądowej we właściwy sposób, nie miał on możliwości uczestnictwa w czynnościach dowodowych i zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych, wobec czego został pozbawiony możności obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania i stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności: art. 6 p.p.s.a. przez brak niezbędnych pouczeń ze strony Sądu wobec skarżącego, skutkujących niemożnością skorzystania przez skarżącego ze swoich praw przewidzianych w szczególności w art. 103, 104, 105, 106 § 2 i 3 p.p.s.a., czyli skutecznego złożenia dalszych wniosków dowodowych; art. 72 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący w prawidłowy sposób odebrał raport z kontroli działek na miejscu, pomimo tego, że osoba, która jest podpisana na potwierdzeniu odbioru, nie jest domownikiem (nie mieszka ze skarżącymi) skarżącego i nie posiada pełnomocnictwa skarżącego do odbioru pism sądowych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się i zgłoszenia swoich żądań, wniosków, złożenia wyczerpujących wyjaśnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J G nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji, stwierdzając, że narusza on przepisy procesowe, zatem w jego ocenie podnoszone w zarzucie naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu II instancji takie stanowisko jest niezasadne. Nie ma żadnego prawnego uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 67 § 1 i 5, art. 69, art. 72 § 1 i art. 73 p.p.s.a. polegający na naruszeniu przez ten Sąd przepisów dotyczących doręczania pism sądowych, a zupełnie nietrafna jest konkluzja tego zarzutu, że wobec podnoszonych naruszeń należy przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne jest nieważne, bo przeprowadzone w warunkach art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku zupełnie odmiennego. Wynika z niej, że skarżący uczestniczył osobiście w postępowaniu sądowym (k. 38), brał udział w rozprawie i dokonywał czynności procesowych w prawem przewidzianych terminach. Art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. jednoznacznie stwierdza, że nieważne jest postępowanie, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie istniała, bo nie można być pozbawiony takiej możności biorąc udział w czynnościach. Z tego powodu Sąd II instancji przyjmuje, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 183 § 5 p.p.s.a. jest nielogiczny i stanowi wyraz niezrozumienia czym jest pozbawienie możliwości ochrony praw albo jest świadomym nadużyciem prawa do sądu i tym bardziej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd II instancji podkreśla, że zasady doręczania pism określone zostały w przepisach p.p.s.a., wskazanych w skardze kasacyjnej, ale nie uzasadnionych w zakresie podnoszonych naruszeń. Niezależnie od tego, trudno zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył dyspozycję tych przepisów, skoro kierował pisma na adres podany przez skarżącego. Z faktu, że odbierała je jego matka mająca inne miejsce zamieszania nie można wyprowadzić wniosku, że pisma sądowe nie były doręczone, a strona nie brała udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślić należy, że zastępcze doręczenie pism oparte jest na domniemaniu, że osoba przebywająca pod określonym, podanym przez stronę adresem jest domownikiem, jeżeli z całokształtu okoliczności nie wynikają powody do odmowy przyznania jej takiego statusu (np. dziecko, najemca). Dodać także trzeba, że sposób funkcjonowania takiego domniemania musi być oceniony w kontekście konkretnej sprawy, zatem nie można obalić takiego domniemania w sprawie, w której strona uczestniczy i dopełnia czynności w prawem wyznaczonych terminach. W ocenie NSA nietrafne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z poglądem, że Sąd I instancji wydał błędne rozstrzygnięcie bo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 103-106 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 72 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji skarga J G prawidłowo została oddalona, a to oznacza, że Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanymi w zarzucie przepisami p.p.s.a. Wskazać należy także, że skarga kasacyjna jako profesjonalny i sformalizowany środek prawny ma nie tylko podnieść naruszenie konkretnych przepisów, ale ma także wykazać na czym ich naruszenie polega oraz wskazać jak należałoby rozumieć te przepisy, gdyby nie doszło do ich naruszenia. Skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia, zatem nie daje podstaw do dokonania kontroli w zakresie podnoszonych w zarzucie naruszeń prawa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.