II GSK 1469/13

Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1133/13 w sprawie ze skargi M. K. na zawiadomienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 9 maja 2013r., sygn. akt V SA/Wa 1133/13, odrzucił skargę M. K. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2012 r., w przedmiocie braku umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 16 stycznia 2013 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na wskazane powyżej pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA). Postanowieniem z 9 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę M. K. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem zaskarżone pismo GDDKiA, informujące o braku umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Według Sądu I instancji przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 891; dalej: ustawa o spłacie należności) nie przewidują załatwienia spraw związanych ze zgłoszeniem należności przedsiębiorcy GDDKiA w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Ustawa nie reguluje sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w jej art. 5 ust. 2 i art. 8, a także nie wskazuje, by do postępowania na skutek zgłoszenia należności miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, nie istnieje możliwość zaskarżenia czynności GDDKiA, polegającej na nieumieszczeniu na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie ma możliwości zbadania skargi w świetle art. 1 p.p.s.a., zawierającego definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.). M. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 5 ust. 3 tej ustawy nie reguluje sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że przepisy ustawy nie przewidują załatwienia spraw związanych ze zgłoszeniem należności GDDKiA w formie innego aktu lub czynności, a tym samym uznanie, że zaskarżone pismo nie stanowi czynności mieszczącej się w kategorii określonej w art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenie, bez rozpatrzenia skargi co do istoty, podczas gdy pismo GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 r., zawierające odmowę umieszczenia skarżącego na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy o spłacie należności może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., a skarga winna być zbadana w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a.; b) art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że pismo GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 r., /.../ nie stanowi żadnej z form działania administracji publicznej i w konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność GDDKiA miała charakter indywidualny, konkretyzujący normę prawną w odniesieniu do oznaczonego podmiotu, a wobec tego może być zaliczona do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest objęta, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., kontrolą działalności administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie ustawa o spłacie należności nie określa wprost formy, w jakiej GDDKiA dokonuje wpisu na listę przedsiębiorców, o której mowa w jej art. 5 ust. 3, jednakże - wbrew stanowisku Sądu I instancji - strona nie zaskarżyła pisma Generalnego Dyrektora informującego o braku umieszczenia na liście przedsiębiorców, lecz czynność Generalnego Dyrektora w postaci odmowy umieszczenia na liście przedsiębiorców. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter czynności podjętej w sprawie indywidualnej, co z kolei implikuje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Procedura umieszczania przedsiębiorców na liście zgodnie z powołaną ustawą jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ponieważ dokonuje tego organ administracji publicznej, a działanie to nie ma charakteru cywilnoprawnego. Zaskarżone pismo, mimo wprowadzającej w błąd treści, sugerującej, że jest ono jedynie informacyjne, stanowiło - zdaniem autora skargi kasacyjnej - czynność organu administracji publicznej, będąc jej władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Czynność umieszczenia na liście przedsiębiorców, jak również zawiadomienie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności, nie jest stricte czynnością techniczną, lecz czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracyjny i stanowiącą władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, stwierdzające albo uznające uprawnienia wynikające z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 187 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W myśl natomiast art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r., na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy odmowa umieszczenia przedsiębiorcy na liście – o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 891) podlega kontroli sądu administracyjnego, czy mieści się w zakresie stosunków cywilnoprawnych, dla których właściwy jest sąd powszechny?" oraz odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia. Rozpoznając to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 24 lutego 2014 r. uchwałę o sygn. akt II GPS 4/13, stanowiącą, że zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do powołanego już uprzednio art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej sprawie wiążąca. W tym stanie rzeczy podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajdują usprawiedliwienia - co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zwrotu kosztów, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).