I OSK 2615/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 263/13 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 263/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. G. (dalej także, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także, jako: "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 6 listopada 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o skierowanie skarżącego na badania lekarskie stwierdzające istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami, co do jego stanu zdrowia. W załączeniu Komendant przesłał notatkę urzędową, z której wynika, iż w dniu 29 października 2012 r. M. G. spowodował dwa zdarzenia drogowe w związku, z którymi policjanci zaobserwowali utrudnioną komunikację ze skarżącym, który nie potrafił wyjaśnić, co się stało. Starosta [...] w dniu 14 listopada 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie skierowania M. G. na badania lekarskie. W toku postępowania skarżący złożył wyjaśnienia podając, iż w dniu 29 października 2012 r. był chory na grypę i miał gorączkę. Skarżący złożył do akt kserokopię karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej oraz kserokopię orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2004 r., zaliczającego go do znacznego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym (orzeczenie wydane na stałe). Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. - działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, dalej także, jako: "ustawa") - skierował M. G., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kat. B, na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przebieg postępowania i zebrany materiał dowodowy, który w jego ocenie uzasadnia obowiązek skierowania strony na badania lekarskie. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Opisując szczegółowo przebieg kolizji drogowych z dnia 29 października 2012 r., wskazał, że zostały one błędnie zinterpretowane przez Policję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż jego zdaniem wypełnione zostały przesłanki określone w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wskazał, iż podstawą do stwierdzenia, iż nasuwają się zastrzeżenia, co do stanu zdrowia odwołującego było pismo Komendanta Powiatowego Policji [...] , ale również znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o niepełnosprawności M. G., wskazujące, iż posiada naruszoną sprawność organizmu, nie jest zdolny do pracy i wymaga stałej pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jako dodatkową okoliczność nasuwającą zastrzeżenia, co do stanu zdrowia odwołującego Kolegium wskazało wiek strony (81 lat), z którym również wiązać może się niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących bezpośrednio samego zdarzenia drogowego Kolegium wskazało, iż nie mogą być one uwzględnione, gdyż organ nie jest uprawniony do oceny czy odwołujący ponosi odpowiedzialność za spowodowanie kolizji drogowych oraz czy zasadnie został ukarany za wykroczenie drogowe, okoliczności te mogą, bowiem stanowić przedmiot oceny tylko w postępowaniu karnym. M. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu przez nieuwzględnienie wskazanych przez niego w postępowaniu okoliczności zdarzeń drogowych. Strona podtrzymała zarzuty i argumenty wskazane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo, że informacja, którą powziął organ (dotycząca zdarzenia z 29 października 2012 r.) nie była informacją dającą podstawę do skierowania na badania lekarskie. Pełnomocnik dodał, iż skarżący czuje się dyskryminowany z uwagi na podeszły wiek. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytaczając treść art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wskazał, że ustawa nie precyzuje, o jakie zastrzeżenia, co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Jednak w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15, dalej, jako: "rozporządzenie"), określono sytuacje uprawniające starostę do skierowania kierowców na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Z powyższych regulacji wynika, zdaniem Sądu I instancji, że decyzję o skierowaniu na badania lekarskie, wydaje się w przypadku wątpliwości, co do stanu zdrowia kierującego, a więc gdy zaistnieją sytuacje nasuwające zastrzeżenia, co do stanu jego zdrowia, a po drugie, że przyczyną zaistnienia takich zastrzeżeń, wątpliwości może być m.in. okoliczność powzięcia przez organ wiarygodnych informacji o takich zastrzeżeniach, co oznacza, że informacje te winny pochodzić z miarodajnego źródła i świadczyć o przeciwwskazaniach zdrowotnych do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji stanowią one przesłankę do skierowania przez starostę kierowcy na badania lekarskie. Dalej Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie informację o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia skarżącego organ I instancji powziął na podstawie wniosku Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 6 listopada 2012 r., do którego załączona została urzędowa notatka (sporządzona przez funkcjonariusza Policji) opisująca zdarzenia drogowe z dnia 29 października 2012 r. z udziałem skarżącego i wskazująca na zaobserwowaną przez policjantów utrudnioną komunikację ze skarżącym oraz trudności z opisem przez niego sytuacji. Kolegium jako dodatkowe okoliczności nasuwające zastrzeżenia, co do stanu zdrowia skarżącego wskazało także załączone do akt sprawy przez skarżącego orzeczenie o jego niepełnosprawności w stopniu znacznym, mającej charakter trwały oraz wiek strony (81 lat). W ocenie Sądu I instancji powyższa informacja o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia skarżącego, stanowi informację wiarygodną, a zatem uzasadniającą wydanie decyzji w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pochodzi ona, bowiem od funkcjonariusza publicznego, który powziął ją podczas wykonywania czynności służbowych. Podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest wiarygodna, a więc przynajmniej uprawdopodobniona, informacja o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Dalej Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Niedomagania zdrowotne kierowcy są istotnym czynnikiem mogącym wpływać na zagrożenie bezpieczeństwa tego ruchu. Z kolei podejrzenie, że stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem może opierać się m.in. na informacjach o złym stanie zdrowia kierowcy, albo zaobserwowanych u niego objawach chorób, które stanowią przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że przedmiotem postępowania nie jest dokonanie oceny okoliczności zdarzeń mających miejsce w dniu 29 października 2012 r. oraz ustalenie, kto ponosi za nie odpowiedzialność. Nie same zdarzenia stanowiły podstawę do wydania przez organy zaskarżonej decyzji, a głównie dokonane w związku z nimi obserwacje funkcjonariuszy policji dotyczące skarżącego. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu dyskryminacji jego osoby z uwagi na wiek, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że okoliczność ta podniesiona została przez organ jako dodatkowa i poboczna, jako mająca dodatkowo uwiarygodnić zasadność orzeczenia skierowania skarżącego na badania lekarskie. Natomiast fakt zaawansowanego wieku skarżącego nie stanowił wyłącznej i jedynej okoliczności, na którą powołałby się organ wydając zaskarżoną decyzję. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia, poprzez błędną (rozszerzającą) wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że urzędowa notatka sporządzona przez funkcjonariusza Policji opisująca zdarzenie drogowe z udziałem skarżącego, załączone do akt sprawy orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym o charakterze trwałym oraz wiek strony może stanowić podstawę do skierowania skarżącego na badania lekarskie w trybie powołanych przepisów; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że okoliczności wskazane w notatce służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji, w żaden sposób nie można uznać za przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wyjaśnień skarżącego, który podnosił, że tego dnia był chory, miał gorączkę i stąd prawdopodobnie zastrzeżenia funkcjonariuszy, co do zachowania skarżącego. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji oznaczałoby, że każda informacja pochodząca od Policji z racji takiego, a nie innego źródła pochodzenia stanowi informacje wiarygodną. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie zbadał, jakie schorzenia były przyczyną wydania w stosunku do skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i czy mogą one świadczyć, a przynajmniej uprawdopodabniać istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Gdyby zachodziło jakiekolwiek podejrzenie, że stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem, właściwy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności winien był zawiadomić o tego typu okolicznościach właściwy organ, czego jak wiadomo nie uczynił. Orzeczenie o niepełnosprawności nie stanowi, więc samo w sobie przesłanki uzasadniającej skierowanie na badania lekarskie. W ocenie strony skarżącej, także wiek skarżącego nie może stanowić wystarczającej, samoistnej przesłanki do skierowania skarżącego na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia, co do stanu zdrowia. W myśl zaś § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania, starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co, do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do oceny czy notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji dotycząca dwóch zdarzeń drogowych z dnia 29 października 2012 r. z udziałem skarżącego, stanowi wiarygodną informację o zastrzeżeniach o stanie zdrowia skarżącego, dającą podstawę do zastosowania art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia. W piśmiennictwie podkreśla się, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem (zob. W. Kotowski, Komentarz do ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2002 r.). Ocena przesłanek uzasadniających wydanie skierowania musi być przy tym dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu drogowego przez daną osobę. Niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Zagrożenie, o którym mowa może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, mającymi postać jednostek chorobowych, jak i cechami charakteru dyskwalifikującymi go, jako kierowcę (por. R. A. Stefański, Komentarz do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2005 r.). Podkreślić należy również, że podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, a nie natomiast ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje odpowiednie przewidziane prawem orzeczenie. Opisane przez funkcjonariusza zdarzenia drogowe z dnia 29 października 2012 r. i zachowanie skarżącego w tym dniu, dawały podstawy do wysnucia zastrzeżeń, co do stanu zdrowia skarżącego w kontekście jego zdolność do prowadzenia pojazdu. Informacja o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia skarżącego pochodząca od funkcjonariusza Policji, który interweniował po pierwszym zdarzeniu drogowym z udziałem skarżącego w dniu 29 października 2012 r., a następnie był świadkiem kolejnego w tym dniu zdarzenia drogowego z udziałem skarżącego, jest niewątpliwie informacją wiarygodną, która uzasadniała wydanie decyzji na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do kwestii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w stosunku do skarżącego, to zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że sam fakt wydania takiego orzeczenia nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Osoby niepełnosprawne mogą być i są pełnoprawnymi uczestnikami ruchu drogowego. Jednakże w okolicznościach tej sprawy, słusznie organ odwoławczy odniósł się posiłkowo i do tej kwestii, albowiem od dnia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (tj. od dnia 26 lutego 2004 r.) do dnia zdarzeń drogowych z 29 października 2012 r. stan zdrowia skarżącego mógł (choć nie musiał) ulec pogorszeniu, tym bardziej, że już 8 lat przed zdarzeniami drogowymi, skarżącego kwalifikowano jako osobę wymagającą stałej pomocy i wsparcia. Z tych także względów Kolegium odniosło się do wieku skarżącego (ur. w 1932 r.) i w tym zakresie, ocen organu nie można poczytać za dyskryminujące. Jak słusznie zauważył kasator, wiek skarżącego nie mógł stanowić wystarczającej, samoistnej przesłanki do skierowania na badania lekarskie, mógł jednak w tej sprawie być wzięty pod uwagę w kontekście już poczynionych ustaleń w związku ze zdarzeniami drogowymi z dnia 29 października 2012 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 K.p.a.) w postaci notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, jak również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, które zresztą w sprawie przedłożył sam skarżący oraz wiek skarżącego, posiadają przymiot wiarygodnej informacji, uzasadniającej wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Decyzja kierująca na takie badania nie oznacza oczywiście, że przesądzona została kwestia braku zdolności skarżącego do kierowania pojazdem mechanicznym. Okoliczność czy stan zdrowia skarżącego stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem, będzie wyjaśniana w drodze stosownego badania lekarskiego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sąd odwoławczy nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.