II GSK 1847/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 344/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego od S. Spółki z o.o. w K. [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. o sygn.akt VI SA/Wa 344/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W wyniku kontroli drogowej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nałożył na S. sp. z o.o (dalej: skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 10.800 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla: pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych; potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.800 zł. Strona pismem z dnia [...] października 2012 r. wniosła od ww. decyzji odwołanie, wskazując na załączoną do akt Umowę z dnia [...] czerwca 2011 r. zawartą przez stronę z Powiatem [...]. Zarzuciła m.in. zaniechanie dostatecznej oceny przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonych w art. 13 g ust. Ib pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm.). W ocenie spółki przedmiotowa umowa stanowi akt administracyjny, którego istotą jest zgoda organu na wielokrotne przejazdy pojazdami nienormatywnymi przez czas nieokreślony. Wskazała, iż w umowie Powiat [...] zadbał o zabezpieczenie odpowiedniego stanu technicznego dróg, obciążając S. Sp. z o.o. stosownymi obowiązkami: określonym w par. 3 ust. 2 nieodpłatnym dostarczaniu kruszywa drogowego, jak również wynikającym z par. 5 ust. 2 obowiązkiem partycypowania w kosztach generalnego remontu drogi. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości. Odnosząc się do przedłożonej przez stronę umowy, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie stanowi ona decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności strony, organ stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżąca spółka sprawdziła masę kontrolowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogi publiczne, co potwierdza okazany w trakcie kontroli dowód dostawy nr [...], potwierdzający przekroczenie masy całkowitej pojazdu. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 §, 80, 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy transportu drogowego przyjęły odpowiedzialność załadowcy - skarżącej Spółki, gdyż w ich ocenie nie stanowi przesłanki do uwolnienia się od odpowiedzialności treść umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. zawartej przez Spółkę z Powiatem [...]. Zdaniem organu umowa ta pozbawiona jest znaczenia prawnego, gdyż wyłączenie odpowiedzialności za powstałe naruszenie prawa mogłoby nastąpić wyłącznie w wypadku, gdyby możliwe było uznanie dokumentu umowy za spełniający wymogi decyzji administracyjnej – zezwolenia na przejazd ponadnormatywny. Organ pominął jednak przy tym, że z uwagi na szczególne unormowanie dotyczące obciążenia załadowcy odpowiedzialnością z powyższego tytułu brak było możliwości prawnej udzielenia mu takiego zezwolenia. Wywody prawne w zakresie możliwości – bądź ich braku – uznania umowy za decyzję administracyjną (zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym) są zatem w okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe. Odpowiedzialność jest w tym wypadku ukształtowana odmiennie. Nie można mówić o stricte obiektywnym charakterze obciążającej załadowcę odpowiedzialności, skoro ustawodawca zawarł restrykcyjne przesłanki jej ustalenia jako "wpływ" lub "zgoda" na powstanie naruszenia obowiązków, przy czym ww. przesłanki winny być wykazane poprzez okoliczności sprawy i dowody w sposób jednoznaczny. Ów "wpływ" lub "zgoda" stanowią przesłanki niezbędne, które w sposób wnikliwy i dostatecznie zindywidualizowany muszą zostać zbadane w każdej sprawie. Tego elementu zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zabrakło. Bezpodstawnie zdaniem tego Sądu organ odmówił oceny merytorycznej treści umowy w kontekście przytoczonych powyżej przesłanek materialnoprawnych odpowiedzialności załadowcy. Organ odwoławczy dysponował zarówno umową, jak i stanowiskiem strony, która z tej umowy wywodziła skutki prawne. Winien odnieść się do tej argumentacji w sposób rzeczowy, analizując stan świadomości podmiotu dokonującego załadunku w kontekście postanowień umownych, a nadto – w kontekście uwarunkowań prawnych oraz faktycznych będących konsekwencją zawartej umowy. Podkreślenia wymaga, iż stan świadomości załadowcy, wymagany prawem dla nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, w postaci "wpływu" lub "zgody" miałby być ukierunkowany nie tyle na sam fakt przekroczenia wartości normatywnych, które w niniejszej sprawie bezspornie nastąpiło, lecz na "powstanie naruszenia obowiązków". Załadowca musiałby być zatem świadom swojego działania niezgodnego z prawem, bądź w realiach sprawy winien zdawać sobie sprawę z możliwości nastąpienia skutku w postaci naruszenia norm prawa. Odnosząc te wywody na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, iż sam stan faktyczny polegający na przekroczeniu dopuszczalnych prawem norm nie był kwestionowany, jednak budzi wątpliwości stan świadomości załadowcy w zakresie, w jakim mógł działać w uzasadnionym okolicznościami przeświadczeniu, iż jego działanie znajduje oparcie w zgodzie powołanego organu – zarządcy drogi. Strona, powołując się na umowę z Powiatem [...] wskazywała na dokonany przez nią akt podwyższonej staranności w celu zachowania zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, iż S. sp. z o.o. zawarła umowę nie z osobą prywatną, lecz z organem administracyjnym, a umowa miała charakter dwustronnie zobowiązujący. Przewidywała bowiem m.in. odpłatny charakter udogodnienia polegającego na umożliwieniu wyższego aniżeli wynikało to z obowiązujących przepisów prawa załadunku pojazdów w firmie skarżącej spółki. Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązał organ odwoławczy do oceny, czy publicznoprawny charakter mógł upoważniać skarżącą do traktowania jej jako wiążącą i powodować uzasadnione przekonanie o działaniach zgodnym z obowiązującym prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania dowodowego w zakresie wpływu lub godzenia się załadowcy na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podczas gdy wskazane w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji okoliczności, które należałoby dodatkowo ustalić w żaden sposób nie mogły podważać przekroczenia dmc oraz nacisku na osie kontrolowanego pojazdu, zaś pomiędzy zachowaniem strony a nienormatywnoscią pojazdu istnieje realny i bezpośredni związek przyczynowy. Fakty, na które wskazał Sąd pierwszej instancji tego związku przyczynowego nie podważają. Organ zgodnie z zasadni logiki i doświadczenia życiowego dokonał oceny zachowania się załadowcy w zakresie godzenia się oraz wpływu na warunki wykonywanego przewozu drogowego, a po dokonaniu tej oceny stwierdził zasadność przypisania załadowcy odpowiedzialności z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Podstawa faktyczna i prawna naruszenia zostały prawidłowo określone w decyzji, nadto w uzasadnieniu wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego, tj. zaniechał rzetelnego ustosunkowania się do argumentacji strony co do oceny publicznoprawnego charakteru umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2011 r. pomiędzy Powiatem [...] i skarżącą spółką, w zakresie przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonych w art. 13 g ust. 1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Należy w pełni podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wywody Sądu dotyczące wyżej wymienionej umowy są konsekwencją braku odróżnienia instytucji prawa cywilnego od prawa publicznego. Analiza postanowień umowy zawartej przez spółkę S. z Powiatem [...] nie pozostawia żadnych wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru tej umowy. O tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem zobowiązaniowym zawartym na gruncie prawa cywilnego świadczą następujące jej postanowienia: W § 1 spółka oświadczyła, że prowadzi kopalnię kruszywa naturalnego i w związku z tym zmuszona jest prowadzić ruch pojazdów wywożących kruszywo z kopalni drogami powiatowymi. Wobec tego w § 2 umowy Powiat [...] wyraził zgodę na przejazd drogami powiatowymi określonymi w załączniku nr 1 przez samochody ciężarowe wykonawcy oraz odbiorców kruszywa z prowadzonej przez niego kopalni kruszywa naturalnego z zastrzeżeniem, że rzeczywista masa całkowita jednego pojazdu nie przekroczy 42 ton dmc (nacisk na oś do 10 ton) pod warunkiem realizacji zapisów niniejszej umowy. Zgodnie z zapisem § tej 3 umowy Powiat zobowiązał się do bieżącego usuwania wszelkich zniszczeń dróg, w szczególności do uzupełniania ubytków, deformacji, naprawy spękań siatkowych nawierzchni, oznakowania i odwodnienia oraz naprawy innych elementów wyposażenia technicznego pasa drogowego. Natomiast w celu realizacji wymienionych wyżej obowiązków przez Powiat, spółka zobowiązała się do dostarczania kruszywa w ilości 250 ton oraz 250 ton tzw. klińca drogowego. Nadto w § 5 Powiat oświadczył, że na własny koszt dokona generalnego remontu dróg objętych niniejszą umową, jednakże spółka po formalnym odbiorze wykonania prac remontowych uiszczać będzie miesięcznie stosowną opłatę za możliwość korzystania z tych dróg na podstawie faktury VAT. Zgodnie z § 6 umowa może być wypowiedziana przez wykonawcę z zachowaniem dwumiesięcznego okresu wypowiedzenia. Strony również postanowiły w § 7, że w sprawach nienormowanych umową mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a w przypadku sporu właściwym do rozpoznania sprawy będzie sąd dla dzielnicy [...] w K. Przytoczone zapisy umowy dotyczą korzystania przez spółkę z dróg powiatowych wokół kopalni kruszywa, co do których Powiat [...] zobowiązał się do zabezpieczenia ich odpowiedniego stanu technicznego, obciążając swojego kontrahenta obowiązkiem dostarczenia kruszywa drogowego oraz partycypowania w kosztach generalnego remontu dróg. Zasadnie zatem wywodził w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, że treść umowy nie potwierdza stanowiska Sądu pierwszej instancji, że spółka S. zawarła umowę nie z osobą prywatną, lecz organem administracji publicznej. Pojęcie organu administracji funkcjonuje jedynie na gruncie prawa publicznego, a w stosunkach prywatnoprawnych powiat jest osobą prawną. Powiat ma uprawnienie do samodzielnego zarządzania mieniem powiatu na podstawie ogólnej zasady zawartej w art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), (zasada samodzielności powiatu), oraz z faktu, że powiat wchodzi w stosunki cywilnoprawne, będąc podmiotem mienia powiatowego (art. 46 ust. 3). Badanie zatem okoliczności wskazanych przez Sąd, które wynikają z umowy cywilnoprawnej, stanowiłoby wyjście poza przesłankę faktycznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Treść uprawnień i obowiązków stron wynikających z takiego stosunku zobowiązaniowego nie może być przedmiotem oceny przesłanek z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Powiat [...] zawierając niniejszą umowę nie działał jako podmiot wykonujący administrację publiczną. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy umowy i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że załadowca nie może przerzucać odpowiedzialności za załadunek na inny podmiot w formie umowy cywilnoprawnej (podmiot, który ponosi odpowiedzialność odrębną na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W tym też kontekście organ wskazał, że umowa jest pozbawiona znaczenia prawnego, gdyż jedynym uprawnieniem, jakie może zwalniać podmiot z odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 13 g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest zezwolenie na przejazd nienormatywny. Skoro zatem ustawodawca przewidział możliwość nałożenia kary pieniężnej na załadowcę za przejazd nienormatywy bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, to należy uznać należy, iż obowiązki załadowcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren w celu załadunku towaru. Rzeczą załadowcy jest podjecie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Należy podkreślić, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, czy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują, czy załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ odnosząc się do kwestii odpowiedzialności załadowcy, stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że spółka będąca załadowcą sprawdziła masę kontrolowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogi publiczne, co potwierdza okazany w trakcie kontroli dowód dostawy, potwierdzający przekroczenie masy całkowitej pojazdu. Ten stan faktyczny polegający na przekroczeniu dopuszczalnych prawem norm nie był przez stronę kwestionowany. W kontekście powyższego zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zasadny. Organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkom ciążącym na nim z mocy art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze organ przeprowadził postępowanie co do wszystkich okoliczności stanowiący fakty prawotwórcze, a więc takich z którymi w świetle przepisu art. art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych związane są określone skutki prawne oraz dokonał oceny tego materiału dowodowego. Po drugie zebrany materiał dowodowy znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieni faktycznym decyzji. W szczególności organ ustosunkował się do dowodu z dokumentu w postaci umowy zawartej z Powiatem [...], co świadczy o braku luk w materiale dowodowym i wskazuje na pełne odniesienie się organu do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sadowi pierwszej instancji w celu oceny przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonej w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.