II GSK 2164/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 372/13 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 372/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) oddalił skargę G. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) odmówił G. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, w łącznej kwocie 18.630,87 zł uznając, że nie ziściły się przesłanki do uwzględnienia żądania określone w art. 28 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585), dalej: "u.s.u.s.", ani w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie z 2003". Zasadniczą przesłanką do uwzględnienia takiego żądania jest bowiem stwierdzenie nieściągalności zaległych składek. Tymczasem dotychczas nie toczyło się postępowanie egzekucyjne, które wskazałoby na taką okoliczność, w związku z tym nie stwierdzono braku majątku. Z kolei stan majątkowy wnioskodawczyni nie uzasadniał przyjęcia takiego faktu m.in. z tego względu, że strona pobiera świadczenie rentowe od ZUS, z którego możliwe będzie prowadzenie egzekucji. To zaś wyłącza przyjęcie, że wskutek egzekucji niemożliwe jest uzyskanie kwot nieprzewyższających wydatków egzekucyjnych. Dlatego też umorzenie zaległości na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Ponadto decyzje w tym przedmiocie oparte są na uznaniu administracyjnym, co stwarza organowi pewien zakres swobody w ocenie przesłanek warunkujących uwzględnienie zgłoszonego żądania. Natomiast to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia swojej rzeczywistej sytuacji materialnobytowej, która przemawiałaby za zasadnością umorzenia zaległości, czego jednak nie uczyniła. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. W skardze wniesionej do WSA w W. G. B. podniosła, że prowadzona działalność gospodarcza przynosiła jej dochód pozwalający jedynie na opłacanie świadczeń związanych z prowadzoną działalnością oraz podstawowe codzienne utrzymanie. Zwróciła również uwagę na swoje problemy zdrowotne oraz fakt, że podczas choroby nie otrzymywała świadczeń z ZUS. Rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy pobierała w okresie od 31 października 2010 r. do 31 grudnia 2011 r., a później zasiłek dla bezrobotnych. Poza wykonywanym dotychczas zawodem nie posiada innych kwalifikacji. Nie dysponuje również żadnym majątkiem. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA W. oddalając skargę uznał, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków umorzenia zaległości składkowych z powodu całkowitej ich nieściągalności. Okoliczności potwierdzające całkowitą nieściągalność nie podlegają dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności, lecz wiążą je w tym zakresie. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Jednak okoliczności w nim wymienione nie znajdowały zastosowania do skarżącej. Wskazane przez nią dolegliwości i przedłożone dokumenty wskazywały jedynie na częściową i czasową niezdolność do pracy. Nie wykazała ponadto, aby sprawowała opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Tym samym Prezes ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego, na którym oparta jest konstrukcja art. 28 u.s.u.s. jak i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast tak organ, jak i Sąd nie były w niniejszym postępowaniu uprawnieni do badania wysokości i zasadności obciążających skarżącą należności, ponieważ zostały one określone decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 maja 2013 r. wniosła G. B., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej na zasadzie prawa pomocy. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędne uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w powołanych przepisach oznacza dowolność w zakresie podejmowania przez organ decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie przez Sąd decyzji organu za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącej wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności; 2) art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanej wyżej normy prawnej, przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także ustalenie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z przewlekłą chorobą skarżącej, pozbawiającą ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie problematycznych należności, w sytuacji gdy bezspornym jest, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wobec oczywiście trudnej sytuacji majątkowej strony, a także przewlekłej choroby, powodującej całkowitą niezdolność do pracy, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia winny zostać przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzone, a które to naruszenie przepisów bezspornie ma istotny wpływ na wynik sprawy; II. Prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: "k.p.a." polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organy art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego będącego podstawą decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 2003 r.; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, tj. wadliwym uzasadnieniu przez Sąd zaskarżonego wyroku, jak również braku wyczerpującego rozpatrzenia i właściwej oceny skargi wniesionej przez skarżącą, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie ocenił jej sytuację życiową, materialną i zdrowotną. W toku postępowania powoływała się bowiem na orzeczenia o częściowej i całkowitej niezdolności do pracy. Otrzymywane zaś świadczenia nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym wykazała, że uregulowanie zaległości przekracza jej możliwości płatnicze. Organ nie przeciwstawił natomiast ważnemu interesowi strony ważnego interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna G. B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W przypadku tak zbudowanych podstaw kasacyjnych, Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów procesowych, gdyż stwierdzenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa, daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów materialnych w postępowaniu przed organami oraz oceny tych działań dokonanej przez Sąd I instancji. W związku z naruszeniem przepisów postępowania skarga kasacyjna wskazuje na wadę wyroku polegającą na tym, że oddala on skargę, w sytuacji gdy brak jest podstaw do takiego orzekania, bo decyzja Prezesa ZUS narusza art. 7, art. 8, art. 9. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W takich okolicznościach oddalenie skargi przez Sąd I instancji narusza art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż w sprawie objętej skarżonym wyrokiem organy ZUS nie dokonały wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on merytorycznie nietrafny i formalnie wadliwy. Wprawdzie wada formalna nie prowadzi do jego nieskuteczności, jednak skoro skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym, to zarzut w niej formułowany powinien być stawiany w sposób wynikający z przepisów prawa. Strona kwestionując poprawność wyroku WSA w W. wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w jaki sposób treść tych przepisów łącznie mogła być naruszona, zwłaszcza że mamy do czynienia z wyrokiem oddalającym skargę, a więc wydanym na podstawie art. 151 p.p.s.a., co też wyraźnie jest podkreślone w jego uzasadnieniu. Zatem, jeżeli Sąd I instancji oddalił skargę, a strona twierdzi, że nie było podstaw do takiego orzekania, bo stan sprawy organy ustaliły z naruszeniem stosownych przepisów k.p.a., to należało kwestionować sposób stosowania art. 151 bez związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, zwłaszcza że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła w jaki sposób Sąd I instancji naruszył przepis, którego przecież nie stosował. Oczywiście takie naruszenie mogłoby zostać podniesione, ale wtedy należałoby wykazać, że Sąd I instancji naruszył ten przepis przez jego niezastosowanie, a nie wadliwe stosowanie, gdyż nie można wadliwie zastosować przepisu, którego nie stosowano. Powyższy błąd nie skutkuje brakiem możliwości rozpoznania analizowanego zarzutu, jednak modyfikuje jego treść, ograniczając ocenę NSA do konieczności rozważenia naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W tak ujętym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest nietrafny, a to oznacza, że wyrok WSA w W. nie narusza powołanych w nim przepisów. W ocenie NSA, organy ZUS prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały wszechstronnej oceny tych ustaleń, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji. Z tego też powodu Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył art. 151 p.p.s.a., zatem dokonał poprawnie kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów i jego oceną wyrażoną w wyroku, że w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne istotne jest ustalenie całkowitej nieściągalności tych należności, przy czym ta nieściągalność musi być ujmowana w znaczeniu jakie nadają temu terminowi przepisy prawa, a więc art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 2003 r. Wskazane przepisy wyznaczają granice i fakty, które tworzą stan faktyczny sprawy, tym samym określają zakres obowiązków w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku wskazuje jednoznacznie, że organy te fakty ustaliły i dokonały ich poprawnej oceny, a Sąd I instancji akceptując działania organów, prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA organy poprawnie ustaliły, a Sąd I instancji trafnie zaakceptował ich stanowisko, że w sprawie G. B. nie zaistniały podstawy do umorzenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zatem nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. Z tego powodu jedyną podstawą orzekania mogły być okoliczności wskazane w § 3 rozporządzenia z 2003 r., jednak i te warunki nie zostały spełnione przez wnioskującą o umorzenie, co zostało ustalone w postępowaniu administracyjnym. W tak ustalonym stanie faktycznym nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, które podnosi naruszenie przepisów k.p.a. w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej oparty na tych naruszeniach należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z całą pewnością sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej kasacyjnie jest trudna, jednak trafnie ustalono, że nie jest ona tego rodzaju, że może pociągnąć zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Z tego też względu nie można przyjąć odmiennego twierdzenia, skoro skarżąca nie dowodzi istnienia okoliczności innych niż te, które zostały ustalone przed organami ZUS. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut procesowy naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji naruszając wskazane przepisy dokonał wadliwej kontroli decyzji i niewłaściwej oceny skargi. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zauważyć trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem, który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Postawienie takiego zarzutu mogłoby być skuteczne tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawierałoby tych składników. Uzasadnienie wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., bo zawiera elementy wskazane w tym przepisie, natomiast brak akceptacji ze strony skarżącej dla ocen i argumentacji w nim prezentowanej nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też powodu ten zarzut należało uznać za nietrafny. Nie mają również uzasadnienia zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna podnosi w tym zakresie naruszenie art. 28 ust. 1 i ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia z 2003 r., przy czym ma ono polegać na błędnym przyjęciu, że termin "może", którym posługują się przepisy daje podstawę do dowolności w zakresie orzekania o umorzeniu należności z tytułu składek oraz że organy i Sąd I instancji bezpodstawnie przyjęły, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej daje możliwość ponoszenia tych ciężarów, bez pozbawienia skarżącej i jej rodziny zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma charakter uznaniowy, ale nie dowolny. Ten aspekt został wyraźnie podniesiony przez organy i poprawnie zrealizowany, gdyż organy jednoznacznie wskazały, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż nie wystąpiła całkowita nieściągalność tych należności. Równocześnie organy prawidłowo przyjęły, a Sąd I instancji to potwierdził, że ustalenie faktów, które przeczą twierdzeniom o zbyt dotkliwych skutkach uiszczenia zaległych składek dla samej skarżącej i jej rodziny daje podstawę do odmowy umorzenia zaległości, bo to wprost wynika z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., a na tej podstawie zapadło rozstrzygnięcie kontrolowane przez Sąd I instancji. Zatem, skoro ten Sąd przyjął, co jest trafnym stanowiskiem, że ustalenia faktyczne nie dają podstaw do twierdzeń formułowanych przez skarżącą, to poprawnie uznał, że organy ZUS nie naruszyły art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Z tego też powodu zarzut naruszenia tych przepisów jest nietrafny, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest decyzja uznaniowa, a postępowanie, w ramach którego organ stosuje tę instytucję zastało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.