I OSK 2025/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 87/13 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 87/13, po rozpatrzeniu skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stalowej Woli z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego. Z analizy akt sprawy wynika, że L. B. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup 2 kurtek zimowych, 2 par butów zimowych, opłacenie rachunku za TVK Diana i za telefon oraz pokrycie kosztów farbowania włosów dla żony. Po jego rozpatrzeniu Prezydent Miasta Stalowej Woli decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dochód rodziny wnioskodawcy we wrześniu 2012 r. wyniósł 614,25 zł, na co złożyły się zasiłek stały żony w wysokości 351 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 263,25 zł. Dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Motywując odmowę przyznania zasiłku Prezydent Miasta Stalowej Woli powołał się na swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznającą zasiłek celowy m.in. na zakup obuwia zimowego dla 2 osób w wysokości 160 zł oraz na zakup kurtek zimowych dla 2 osób w wysokości 160 zł. Wskazał przy tym, że pracownik organu próbował uzyskać informację, czy kwota tego zasiłku została zużytkowana zgodnie z przeznaczeniem, lecz uzyskał wymijającą odpowiedź. W odniesieniu do opłat za telewizję i telefon oraz pokrycie kosztów farbowania włosów żony organ wskazał, że nie są to potrzeby mieszczące się w katalogu niezbędnych potrzeb, które zabezpiecza ośrodek pomocy społecznej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem L. B. złożył odwołanie, w którym podkreślił trudną sytuację bytową i zdrowotną swoją i żony. Konieczność zakupu odzieży czy wizyty żony u fryzjera uzasadnił dbałością o schludny wygląd podczas wizyt u lekarza. Wskazał również, że poprzednio zakupione buty i kurtki zimowe zużyły się. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. Kolegium podkreśliło charakter zasiłku celowego, który jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazało też na sytuację rodzinną i dochodową odwołującego się, który zajmuje wraz z żoną 3-pokojowe mieszkanie, jest bezrobotnym, podobnie jak żona, nie korzysta z form aktywizacji zawodowej. Córka mieszka i studiuje w Warszawie. Organ odwoławczy przywołał treść art. 2 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że odwołujący nie może oczekiwać zaspokojenia wszystkich potrzeb, zwłaszcza w sytuacji, gdy ma np. możliwość skorzystania z dodatku mieszkaniowego, a z tej możliwości nie korzysta. Kolegium podkreśliło też, że L. B. w okresie od stycznia 2011 r. do października 2012 r. korzystał z różnych form pomocy na kwotę 9220 zł. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L. B. W jej treści nie sprecyzował kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, podnosząc podobne jak w odwołaniu argumenty. Zarzucił, że Kolegium powieliło jedynie decyzję organu I instancji. Podkreślił, że cały czas poszukuje pracy, a jego stan zdrowia (wzrok) się pogarsza, natomiast brak ubiegania się o dodatek mieszkaniowy nie ma związku z przyznaniem zasiłku. Zamieścił krytyczne uwagi pod adresem pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stalowej Woli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 87/13 oddalił skargę i wyjaśnił, że materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), którego treść Sąd przywołał. Sąd wyjaśnił, że świadczenie w formie zasiłku celowego przysługuje po spełnieniu ogólnych przesłanek korzystania z pomocy społecznej, w postaci kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 ustawy), jednakże rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, granice tego uznania nie zostały przekroczone. Sąd wyjaśnił, że trudności w uzyskaniu pracy zarobkowej stanowią powszechny problem. Fakt bezrobocia czy choroby nie oznacza jednak automatycznego przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że jednym z czynników decydującym o przyznaniu zasiłku celowego jest zaangażowanie osoby ubiegającej się o taki zasiłek w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Rozwiązywanie problemów we własnym zakresie oznacza nie tylko znalezienie pracy zarobkowej, ale również np. rezygnację z niektórych wydatków, dodatkowe oszczędności, pomoc rodziny, sąsiadów. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykazuje postawę roszczeniową względem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stalowej Woli domagając się zaspokojenia wszystkich potrzeb swojej rodziny. Organ uwzględnił większość wniosków skarżącego, przyznając w okresie od 2011 do 2012 r. pomoc społeczną w różnych formach na łączną kwotę 9220 zł. Istotny jest też w ocenie Sądu fakt uzyskania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup obuwia i odzieży zimowej w poprzednim sezonie zimowym 2011/2012. Przeciętnie tego rodzaju przedmioty służą przez więcej niż jeden sezon, a ponadto we współczesnych realiach nabyć je można za niewielką cenę (np. sklepy z używaną odzieżą) lub nawet otrzymać bezpłatnie (ośrodki PCK, Caritas, itp.). Wszystkie te okoliczności wskazują, zdaniem Sądu I instancji, że ocena materiału dowodowego prowadząca do odmowy przyznania zasiłku celowego w niniejszej sprawie dokonana została w sposób prawidłowy. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył L. B. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, czyli art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegające na niesłusznym przyjęciu, że zasadna jest odmowa przyznania L. B. zasiłku celowego, w sytuacji gdy przyznanie pomocy było uzasadnione jego sytuacją finansową, rodzinną i osobistą i zmierzało do zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącego oraz miało na celu umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a tym samym przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w punkcie I zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi pod względem merytorycznym ewentualnie o uchylenie w punkcie I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nietrafne. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 182). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie podejmuje decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy ustawowo określonych przesłanek nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego organ powinien brać również pod uwagę przepis art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co z kolei oznacza podjęcie aktywności w określonym kierunku, przez którą należy rozumieć działanie np. w celu znalezienia sobie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Brak takiego współdziałania, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zatem osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje tego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy takiej osobie ze środków publicznych. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. W ocenie Sądu udzielana przez Państwo pomoc nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mogła zostać przyznana. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego. Prawidłowo także Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestionowana przez skarżącego decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa pozostawia organom orzekającym w tego typu sprawach. Podkreślić trzeba, że zarówno w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego liczne roszczenia skarżącego, jego bierna postawa w zakresie współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, a także negatywna ocena zaskarżonej decyzji wynikają przede wszystkim z całkowicie błędnego i niewłaściwego przekonania skarżącego, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić stałe źródło utrzymania, którego nie posiada, i zaspokoić wszystkie podstawowe potrzeby życiowe. Z całą pewnością z takim poglądem nie można się zgodzić. Jest on błędny. Przeczy bowiem temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Pomoc ta, co do zasady, ma mieć bowiem charakter jedynie czasowy i w zasadzie jednorazowy. Z całą stanowczością podkreślić należy, że pomoc społeczna Państwa nie ma w żadnym przypadku stanowić stałego i głównego źródła utrzymania i finansowania różnych potrzeb jej świadczeniobiorców. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący objęty jest pomocą z zakresu pomocy społecznej, niestety samodzielnie nie podejmuje żadnych działań mających na celu zmianę tego stanu i polepszenie swojej sytuacji, mimo że zgodnie z treścią art. 4 i art. 11 § 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wobec powyższego Sąd orzekający raz jeszcze podkreśla, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Tej właśnie prawidłowości skarżący zdaje się nie zauważać lub nie chce jej zrozumieć. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie, bez wsparcia ze strony środków publicznych. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy.