II OSK 2210/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1495/12 w sprawie ze skargi J. S. i D. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1495/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. i D. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...], która uzyskała status ostatecznej, Prezydent Miasta Ruda Śląska zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom, M. P. i G. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją gazową na należącej do nich działce w R. o nr [...]. Pismem z dnia 23 maja 2012 r. J. S. i D. S., współwłaściciele działki nr [...], reprezentowani przez matkę A. S., wnieśli o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną i uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz wydanie decyzji o odmowie udzielenia takiego pozwolenia. W uzasadnieniu A. S. wskazała, że jej synowie, właściciele działki sąsiadującej z działką o nr geod. [...], nie zostali zawiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania ani o jego zakończeniu. Podniosła także, że synom przysługuje prawo służebności przechodu i przejazdu przez działkę o nr geod. [...]. A. S. wniosła o przekazanie sprawy także do Wojewody Śląskiego celem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...] i wstrzymania jej wykonania. Prezydent Miasta Ruda Śląska, postanowieniem z dnia [...] r. [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę. W czasie trwania postępowania wznowieniowego, na wniosek M.P. i G. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ zmienił ostateczną decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie parametrów zabudowy zatwierdzając jednocześnie projekt zamienny. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ruda Śląska, na podstawie art. 151 § pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia wydanej przez siebie ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w imieniu synów A. S. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji udzielającej małżonkom P. pozwolenia na budowę albowiem ani J.S., ani D. S. nie przysługiwał w postępowaniu tym przymiot strony. Natomiast w wyniku rozpoznania w/w odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego posiada jedynie interes faktyczny wywiedziony z tego prawa, nie zaś interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej: pr.bud. Interes prawny podmiotu, o którym mowa wyżej podlega zdaniem organu ochronie na gruncie prawa cywilnego. Jak wskazał dalej organ, z faktu, iż na terenie działki inwestora wykonane są przyłącza wodne i energetyczne do budynku skarżących, również nie można w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. wywieść posiadania przez skarżących interesu prawnego. W przekonaniu organu odwołujący się nie byli stronami postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...], w związku z czym nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołano się w odwołaniu. Oceniając zaistnienie drugiej z podnoszonych przez skarżącą przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda Śląski, uwzględniając fakt dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nr [...] stwierdził, że okoliczność obciążenia nieruchomości inwestorów służebnością gruntową nie może zostać uznana za przesłankę z tego przepisu. Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. reprezentowani przez A. S. J. S. i D. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wydaną przez Wojewodę Śląskiego decyzję, domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowe pismo procesowe z dnia 30 kwietnia 2012 r. wnieśli także uczestnicy postępowania, M. P. i G. P., wnosząc o odrzucenie bądź oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1495/12 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, co oznacza, że przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie mogła zostać uwzględniona. Sąd zwrócił uwagę na to, że art. 28 ust. 2 pr.bud. w sposób istotny zawęża zakres pojęcia strony wyrażony w art. 28 k.p.a. W konsekwencji status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jedynie wówczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, stosowanie przywołanego przepisu nie może być, zdaniem Sądu, interpretowane rozszerzająco. Kluczowe dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma on być zrealizowany. Stosownie do art. 3 ust. 20 pr.bud. pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji, jak stwierdził Sąd, brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele(użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. Znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. należy bowiem zdaniem Sądu tłumaczyć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego. Sąd zwrócił uwagę na to, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu. W przekonaniu Sądu należy podzielić tezę organów, że J.S. i D. S. nie przysługiwał w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę status stron, gdyż należąca do nich działka nr [...] graniczy wprawdzie z nieruchomością Inwestorów, jednak ze względu na znaczną odległość, fakt istnienia pomiędzy projektowanym budynkiem a działką skarżących innego obiektu oraz charakter projektowanego budynku należy uznać, że działka skarżących nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. W wyroku podkreślono, że ograniczone prawa rzeczowe, na które powołują się skarżący, nie zostały wskazane w art. 28 pr.bud., a tym samym podmiot, któremu przysługują nie nabywa z tego tytułu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę odnoszącego się do działki obciążonej służebnością. Skład orzekający podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie, iż podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada jedynie interes faktyczny wywiedziony z tego prawa nie zaś interes prawny. Ten zaś podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego. Sąd zaznaczył jednocześnie, że słusznie Wojewoda Śląski podkreślił, iż z faktu, że na terenie działki inwestora wykonane są przyłącza wodne i energetyczne do budynku skarżących, również nie można w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. wywieść posiadania przez skarżących interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną w tym postępowaniu. Poprawnie zatem, w przekonaniu sądu, orzekające w sprawie organy uznały, iż wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w istocie nie miała miejsca. Tym samym, w opinii Sądu, organy nie były uprawnione do badania drugiej wskazanej przez A. S. we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem w postępowaniu wznowieniowym na wniosek, a nie z urzędu, badanie podstaw wznowieniowych uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia, że wniosek pochodzi od strony. Sąd zauważył także, że wskazując podstawę wydania decyzji Prezydent Miasta Ruda Śląska pominął wprawdzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na który powoływali się wnioskodawcy, jednakże w uzasadnieniu odniósł się szeroko do pojęcia i statusu strony. Uchybienie to zresztą skorygował Wojewoda Śląski w uzasadnieniu decyzji, podkreślając, że wniosek oparty był na dwóch podstawach wznowieniowych. W uzasadnieniu wyroku zaakcentowano fakt, że uchybienia organów administracji nie miały wpływu na rozstrzygnięcie i nie podważają one merytorycznej trafności oceny, iż wniosek o wznowienie nie pochodził od stron postępowania. Podkreślenia w ocenie Sądu wymaga fakt, że wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ m.in. tego, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia. W zależności od wyniku dokonanych ustaleń organ bądź to postanowieniem wznawia postępowanie bądź też odmawia jego wznowienia. Jak wskazał Sąd, dyskusyjnym pozostaje sposób w jaki organ zakończyć ma postępowanie wznowieniowe, w sytuacji gdy stwierdzi, że wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot, który nie miał statusu strony, a jako przesłankę wskazał, wyłącznie lub między innymi, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyroku wyjaśniono, że możliwe w tym wypadku są dwa rozwiązania: organ powinien wówczas prowadzone postępowanie wznowieniowe umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. albowiem jego prowadzenie jest od początku bezprzedmiotowe albo też postępowanie wznowieniowe powinno wówczas zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie skład orzekający podzielił drugi z poglądów, zauważając jednak, że z punktu widzenia interesów wnioskodawcy różnica ta ma charakter jedynie formalny. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. S. oraz D. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, które doprowadziło do nieuznania za stronę niniejszego postępowania skarżących, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez ich błędne zastosowanie, które doprowadziło do nieuznania za stronę niniejszego postępowania skarżących, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 3. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, które doprowadziło do nieuznania za stronę niniejszego postępowania skarżących i braku odniesienia się co do podstaw wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, tj. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. S. oraz G. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, należy wyraźnie wskazać, że ustalenia w zakresie komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud. (A. Ostrowska, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 262 i nast.). Powyższy przepis (art. 28 ust. 2 pr.bud.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., który ma również zastosowanie w niektórych przypadkach regulowanych przepisami Prawa budowlanego. Błędnie więc w skardze kasacyjnej jej autor, odwołuje się do orzecznictwa sądowego dotyczącego art. 59 ust. 7 pr.bud., co nie ma żadnego związku z tą sprawą. Nie było więc żadnych podstaw aby w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu wznowieniowym stosowały art. 28 k.p.a. Zgodnie z kryteriami określonymi w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. skarżący z racji posiadania ograniczonego prawa rzeczowego, czy też z tego, że na działce inwestorów znajdują się przyłącza, nie mogli być stroną postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, ochrona ich praw może mieć miejsce na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie przepisów prawa administracyjnego. Nietrafnie zatem podnosi się w skardze kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezastosowanie art. 28 k.p.a. albo przez błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud. Prawidłowo w sprawie zastosowano art. 28 ust. 2 pr.bud. w wyniku czego prawidłowo ustalono, że skarżący nie mieli przymiotu strony w tym postępowaniu, skutkiem czego nie miała miejsca przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowiło wystarczający powód do odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W takim przypadku organ nie powinien już rozpatrywać sprawy pod kątem innych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., skoro ustalił, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony. Powyższa uwaga świadczy o bezzasadności również zarzutu zamieszczonego w pkt 3 skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.