II OSK 1883/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 248/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 248/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oraz orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 września 2012 r. firma [...]Sp. J. w G. wystąpiła do Starosty Lidzbarskiego ze zgłoszeniem przystąpienia w dniu 15 października 2012 r. do wykonania na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w L. robót budowlanych polegających na wymianie zbiornika V-20 m3 jednopłaszczowego jednokomorowego na paliwo płynne (benzynę) na zbiornik V-20 m3 dwupłaszczowy dwukomorowy na paliwo płynne (benzynę, olej napędowy) w tym samym fundamencie. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Starosta Lidzbarski, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej Pr.bud. oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw do zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. W przekonaniu organu zestawienie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 7a Pr.bud. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) – dalej rozporządzenie z dnia 21 listopada 2005 r., wskazuje na to, że w niniejszej sprawie przedmiotowe roboty wykraczają poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego i powinny zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego, w wyniku której zastosowanie znajdzie nowe urządzenie budowlane w postaci zbiornika o innych parametrach. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr bud. oraz art. 107 § 1 i § 3, art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. Zdaniem odwołującej się zbiornik na paliwo stanowi, stosownie do art. 3 pkt 1a Pr. bud., część obiektu budowlanego stacji paliw jako urządzenie techniczne, a w związku z tym, że jest związany z tym obiektem zapewniając możliwość jego użytkowania, należy zakwalifikować go jako urządzenie budowlane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lidzbarskiego. Organ uznał, że § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. daje podstawę do stwierdzenia, że zbiorniki paliw płynnych wraz z instalacjami należy uznać za stację paliw. W przekonaniu organu stacja paliw jest obiektem budowlanym, co oznacza jednocześnie, że zbiornik do magazynowania paliwa jest obiektem budowlanym. Organ podkreślił, że zgłoszone roboty budowlane nie mogą być postrzegane jako remont. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził ponadto, że nie można uznać za prawidłowe twierdzenie Spółki, iż przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawa o ochronie środowiska. Wskazano także, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało wypełnione prawidłowo, jako że osoby w nim wymienione nie figurują jako współwłaściciele w księdze wieczystej tej działki ani w ewidencji gruntów. Poza tym inwestor nie wykazał, że posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Od tej decyzji [...] Sp.J. w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając decyzji naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr.bud. oraz art. 107 § 1 i § 3, art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w całości, podtrzymując jednocześnie w całości zarzuty przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 248/13 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd wskazał, że istota sporu między skarżącym a organem architektoniczno-budowlanym dotyczy kwestii charakteru robót budowlanych, które mają być wykonane przez inwestora. W zależności bowiem od charakteru tych prac do ich wykonania strona będzie mogła przystąpić albo po dokonaniu stosownego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, bądź też będzie zobligowana do uzyskania pozwolenia na budowę, jak wskazał Wojewoda Warmińsko-Mazurski w zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił twierdzeń organu dotyczących tego, że na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. należy uznać, że podziemne zbiorniki na paliwo są obiektem budowlanym. Zdaniem Sądu, ze wskazanego przepisu wynika bowiem, że stacja paliw jest szczególną postacią obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, w skład którego mogą wchodzić inne obiekty budowlane, w tym również budynek oraz urządzenia budowlane. W świetle zaś art. 3 pkt 1 lit. a-c Pr.bud. obiekt budowlany w postaci stacji paliw płynnych jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, gdyż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania go za budynek czy obiekt małej architektury. W wyroku podkreślono, że o tym, czy określony zespół obiektów (budynków, zbiorników, instalacji, urządzeń) tworzy budowlę określaną mianem stacji paliw, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-budowlaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W przeciwnym razie, każdy z obiektów podlega oddzielnej ocenie pod względem zgodności jego wykonania z przepisami administracyjno-budowlanymi. Sąd zauważył, że w przypadku stacji paliw, która znajduje się na wskazanej nieruchomości, można mówić nie tylko o zbiorniku wraz z instalacją do dystrybucji paliwa, ale o zorganizowanej całości techniczno-użytkowej, która dopiero składa się na obiekt budowlany. W niniejszej sprawie organy orzekające pominęły tę kwestię traktując podziemny zbiornik wraz z instalacją do dystrybucji paliwa jako samoistną budowlę stanowiącą stację paliw, przy czym zakres robót budowlanych zamierzonych przy tej budowli określiły jako nie mogące być uznane za remont, gdyż nie polegają one na odtworzeniu stanu pierwotnego lecz na unowocześnieniu lub przystosowaniu do spełnienia innych, nowych funkcji budowli, co stanowi w ocenie organów przebudowę, rozbudowę, nadbudowę. W wyroku stwierdzono, że zanim możliwe będzie dokonanie zakwalifikowania do określonej kategorii wnioskowanych robót budowlanych przy podziemnym zbiorniku paliw niezbędne jest dokonanie przez organ oceny, czy zbiornik ten nie stanowi jednego z elementów wchodzących w skład stacji paliw płynnych jako zorganizowanej całości techniczno-użytkowej. W takim bowiem wypadku zakres prac planowanych przez inwestora należy odnieść nie do obiektu jako samoistnego elementu lecz do całości budowli stanowiącej stację paliw płynnych. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na udzielenie odpowiedzi, czy zamierzone roboty budowlane będą stanowiły remont w obiekcie budowlanym stanowiącym stację paliw, czy też organ stwierdzi, że w sprawie nie zachodzi wskazany wyżej przypadek uprawniający inwestora do przystąpienia do robót budowlanych po dokonaniu odpowiedniego zgłoszenia. Wskazano ponadto, że regulacja zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. ma za zadanie jedynie wyjaśnienie, że roboty wymienione w tym przepisie na pewno nie stanowią przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr.bud. Sąd uznał, że przyjęcie przez organ odwoławczy błędnego założenia, że sam zbiornik na paliwo płynne wraz z instalacją stanowi stację paliw płynnych, doprowadziło konsekwentnie do błędnego ustalenia, że w sytuacji konieczności wykonania jego przebudowy dochodzi do przedsięwzięcia, które w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o środowisku wymaga uzyskania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ pominął jednak okoliczność, że zamierzenie budowlane nie polega w niniejszej sprawie na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystywania terenu, gdyż na tej nieruchomości funkcjonuje już stacja paliw płynnych. W wyroku podkreślono także, że prawidłowo organ odwoławczy dostrzegł wątpliwość co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skoro dane osób wskazanych w oświadczeniu jako współwłaściciele nieruchomości nie pokrywały się z danymi osób widniejącymi w ewidencji gruntów czy w zapisach księgi wieczystej. Jednakże w takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności poprzez zobowiązanie inwestora do przedstawienia dowodu, z którego wynikało by prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez osoby wskazane w oświadczeniu w trybie art. 136 k.p.a. Brak takiego ustalenia należy w tym wypadku zakwalifikować jako naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., statuujących zasadę prawdy obiektywnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r. wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 3 pkt 3, w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr.bud. poprzez przyjęcie, że organ II instancji błędnie zakwalifikował zbiornik na paliwo jako budowlę, co w konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, zobowiązywało inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę w celu wymiany znajdującego się na stacji paliw zbiornika, podczas gdy inwestor w celu wymiany zbiornika dokonał zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw powracając do błędnego stanowiska zajętego przez organy oraz argumentacji uzasadniającej to stanowisko. Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia treści zgłoszenia z dnia 14 września 2012 r., którym zgłoszono wykonywanie robót budowlanych polegających na: wymianie zbiornika V-20 m3 jednopłaszczowego jednokomorowego na paliwo płynne (benzyna) na zbiornik V-20 m3 dwupłaszczowy dwukomorowy na paliwa płynne (benzyna, olej napędowy) na tym samym fundamencie. Zbiornik został wykonany przez firmę [...] z B. Organy rozpatrujące dokonane zgłoszenie z założenia przyjęły, że zbiornik, o którym mowa w zgłoszeniu to zbiornik będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., a wymiana tego zbiornika na inny to co najmniej przebudowa, a nie remont obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw płynnych. Powyższe stanowisko opiera się na całkowicie błędnej kwalifikacji zgłoszonych robót, na skutek błędnego rozumienia podstawowych pojęć zdefiniowanych w art. 3 Pr.bud. Po pierwsze należy zauważyć, że zbiornik, który ma być w drodze wymiany zamontowany w miejsce zbiornika istniejącego, został wykonany przez firmę podawaną w zgłoszeniu i już istnieje, nie wymaga więc on żadnych robót budowlanych dla jego powstania. Wymaga jednak zamocowania na tym samym fundamencie, co trudno raczej zakwalifikować jako przebudowę. Nie może więc być to zbiornik wymieniony w art. 3 pkt 3 Pr.bud. Mówiąc bowiem o budowli w rozumieniu powyższego przepisu należy mieć na myśli obiekt, który powstanie w wyniku wykonywania określonych robót budowlanych. Zbiorniki, o których mowa w art. 3 pkt 3 Pr.bud. są to zbiorniki mające charakter budowli ziemnych, budowli hydrotechnicznych, zbiorniki, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (np. art. 4 lit. a/ pkt 2, art. 5 ust. 3 pkt 1c, art. 9 ust. 1 pkt 1a, pkt 4a, 4c/b, 5a, 19b), są to sztuczne zbiorniki wodne, zbiorniki przeciwpowodziowe, zbiorniki retencyjne, baseny pływackie, baseny uzdrowiskowe itp. czy też przeciwpożarowe zbiorniki wodne (§4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych). Jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. w odniesieniu do tej sprawy, można by jedynie zaliczyć końcową część przepisu wymieniającą: "części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Jednak w tym przypadku i ta powyżej cytowana część przepisu art. 3 pkt 3 Pr.bud. nie ma zastosowania, gdyż fundament pod zbiornik już istnieje, chodzi tylko o zamontowanie nowego zbiornika. Z powyższego wynika, że zbiornik na paliwa płynne będący przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie, nie jest to zbiornik, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Pr.bud. Obiektem budowlanym w tej sprawie zgodnie z definicją zamieszczoną w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...) jest stacja paliw płynnych, a zbiornik na paliwo płynne jest jednym z elementów wchodzących w skład tego obiektu. Sam zbiornik na paliwo płynne, zdefiniowany w pkt 14 i 15 § 1 powyższego rozporządzenia, nie jest obiektem budowlanym jak błędnie przyjęły organy. Zbiornik, o którym mowa w tej sprawie w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr.bud., jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, jakim jest stacja paliw płynnych, jako całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1b Pr.bud.). Przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), czy też instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, może być jedynie stacja paliw płynnych, a nie sam zbiornik na paliwo płynne. Wymiana zbiornika na paliwo płynne, jakiej dokonano zgłoszeniem w niniejszej sprawie, mieści się w pojęciu remontu zdefiniowanym w pkt 8 art. 3 Pr.bud., gdyż "dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". W związku z powyższym uzasadnione było w tej sprawie dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Zaskarżonym wyrokiem nie zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.