II SA/Gl 1353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skarg Z. C. i M. C.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości i wejścia na nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art.124 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r.,nr 102, poz.651 z późń. zm.) po rozpatrzeniu wniosku "A" spółki z o.o. w zakresie projektu "Uporządkowanie gospodarki ściekowej w mieście K. – etap II", -zezwolił "A" na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej, położonej w K. przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...], o powierzchni [...], w celu przeprowadzenia prac polegających na budowie kanalizacji sanitarnej, obejmującej [...] studzienki kanalizacyjne oraz kanalizacji deszczowej obejmującej odcinek kanału deszczowego o długości [...]. Ponadto na okres tymczasowy zezwolił na postawienie komory odbiorczej. - Jednocześnie wskazał, że przebieg przedmiotowej inwestycji i obszar zajęcia terenu określony został na mapie stanowiącej integralną cześć decyzji, - zobowiązał "A" do przywrócenia wyżej opisanej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo będzie powodować nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Odszkodowanie ustala Prezydent Miasta K. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, - wskazał, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowych sieci. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...]. została podpisana umowa użyczenia nieruchomości dla budowy kanalizacji z właścicielami działki E. i Z. C.. Następnie w dniu [...]. Prezydent Miasta K. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu [...]. Z. C. zawiadomił, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej odwołał postanowienia ugody i nie wyraża zgody na udostępnienie działki. Zdaniem organu sposób korzystania z nieruchomości może być ograniczony przez właściwy organ na podstawie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który reguluje tryb postępowania w takim przypadku i nakłada na podmiot występujący o zezwolenie na wejście na nieruchomość obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniósł Z. C. stwierdzając, ze nie zgadza się z decyzją, która została wydana z naruszeniem jego prawa własności. Odwołanie wniosła również M. C.-S. zarzucając nieścisłości decyzji w zakresie oznaczenia powierzchni działki, umiejscowienia inwestycji oraz braku dowodu doręczenia decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, a nadto nie przeprowadzenia rokowań z właścicielami działki przed wydaniem decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]. nr [...] na podstawie art. 9 a w zw. z art.124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przebieg trasy kanalizacji został ściśle określony na mapkach stanowiących załącznik do decyzji i nie ma w tym zakresie żadnych wątpliwości, przyznał również, że wydanie decyzji przez organ I instancji powinno być poprzedzone rokowaniami z nowymi właścicielami nieruchomości, a dowody podjęcia próby negocjacji dołączone do wniosku o wydanie decyzji w trybie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak to uchybienie zdaniem organu II instancji nie ma wpływu na wynik postępowania, albowiem zgodnie z art.195 kodeksu cywilnego współwłasność polega na tym, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom, co oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do całej rzeczy, a nie do jej wyodrębnionej części odpowiadającej udziałowi. Do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich właścicieli (art.199kc) Dlatego fakt, iż co najmniej jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na jej dobrowolne udostępnienie, powoduje, że brak negocjacji z pozostałymi właścicielami nie miał wpływu na wynik postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na decyzję Wojewody [...] wnieśli: Z. C. oraz M. C.-S. zarzucając: -złożenie wniosku przez K.ką Infrastrukturę Wodociągowo-Kanalizacyjną w trybie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w momencie gdy nieuregulowany był jeszcze stan prawny przedmiotowej nieruchomości - nie przeprowadzenie rokowań z właścicielami działki przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta T. i nie załączenie w tym zakresie dokumentów - wprowadzenie w błąd Z. C. w [...] r co do przebiegu kanalizacji i zakresu prac na należącej do niego działce. - nie odniesienie się w decyzji do słusznego interesu strony W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skarg. W toku rozprawy skarżący podnieśli, że zostali wprowadzeni w błąd przez . "A" co do zakresu robót i przebiegu sieci kanalizacyjnej na należącej do nich nieruchomości, podtrzymując jednocześnie zarzuty podniesione w treści skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skarg przyłączając się w tej mierze do tez zawartych w odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r.,nr 102, poz.651, z późń. zm. dalej "ustawa"), przewiduje możliwość ograniczenia w drodze decyzji przez organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m. in. ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji ,a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń, niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń , jeżeli właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Przepis ten przewiduje zatem ingerencję i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Warunkiem udzielenia zgody jest, aby zabudowa następowała zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie rzecz dotyczyła systemów kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W odniesieniu do urządzeń zarówno jednego jak i drugiego systemu, została wydana prawomocna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kwestii zgody właścicieli nieruchomości na projektowaną inwestycję, organy obu instancji przyjęły, że nie została ona udzielona, co wobec treści złożonych odwołań, a następnie skarg do Sądu, należy uznać za odpowiadające stanowi faktycznemu. Ten brak zgody, winien być jednak rezultatem braku porozumienia między ubiegającym się o pozwolenie, a właścicielem nieruchomości. Przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga bowiem, aby udzielenie pozwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielem, rokowania te winna przeprowadzić jednostka zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Dokumenty z przeprowadzonych rokowań winny być dołączone do wniosku o wydanie zezwolenia. Dokumenty te służą wykazaniu nieskuteczności prób ugodowego załatwienia sprawy, bez konieczności dokonywania ingerencji w trybie administracyjnym. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że etap rokowań winien poprzedzać wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, w celu przeprowadzenia prac polegających na budowie kanalizacji i montażu określonych urządzeń. Rokowania te nie mogą zatem być prowadzone na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i z udziałem organu administracji. Po wtóre, przedmiotem tych rokowań nie może być wyłącznie kwestia wykazania braku zgody właściciela na dokonanie określonych robót, służą one bowiem próbie ugodowego załatwienia sprawy. Zgoda właściciela winna objąć pod względem treści wszystko, co zawierałoby ewentualne zezwolenie, a zatem wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości. Tak więc i przedmiotem rokowań winny być wszystkie okoliczności, począwszy od precyzyjnego określenia przedmiotu i rodzaju robót. Rokowania (pertraktacje, czy też - w myśl art. 72 Kodeksu cywilnego - negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Ich przedmiotem powinny być jednak wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy (por. Eugeniusz Mzyk, red. Gerard Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2011, s. 561; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 426/01, LEX nr 685399). Celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, jest uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rekompensata dla właściciela związana z ograniczeniem jego prawa ma inne źródło i inny charakter, niż odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Przede wszystkim, zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Niezależnie od tego, jak stanowi art. 128 ust. 4 ustawy, za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124, przysługuje odszkodowanie (art. 128 ust. 4 zdanie pierwsze) oraz odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości, jeżeli na skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości (art. 128 ust. 4 zdanie drugie). Przedmiotem rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela powinny być zatem takie elementy porozumienia jak: z jednej strony oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac, zaś z drugiej strony oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłacenia odszkodowania za poniesione przez właściciela szkody i za zmniejszenie się wartości nieruchomości. Nie jest wykluczona sytuacja, w której strony rokowań osiągną porozumienie co do wysokości odszkodowania przed wykonaniem prac. Z uwagi jednak na czynnik niepewności związany z wykonaniem prac w przyszłości, w stosunku do chwili rokowań, stanowisko jednostki organizacyjnej może polegać na zaproponowaniu ustalenia wysokości szkód po wykonaniu prac w oparciu o opinię rzeczoznawcy. Propozycja rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją porozumienia (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 895), w przypadku rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1, nie musi polegać na podaniu wysokości odszkodowania. Biorąc pod uwagę dopuszczalny moment prowadzenia rokowań należy stwierdzić, że nie można do tego etapu zaliczyć oświadczeń składanych na etapie postępowania administracyjnego. Z tego względu za dowód z przeprowadzenia takich rokowań nie może być uznane oświadczenie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości złożone w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w dniu [...]. Odnosząc się natomiast do etapu poprzedzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia, należy stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do uznania, iż etap rokowań w wymaganym zakresie miał w sprawie miejsce. Wprawdzie w dniu [...].sporządzono notatkę służbową z treści której wynika , że ówcześni właściciele działki wyrażają zgodę na budowę i lokalizację kanalizacji na ich działce, przy zastrzeżeniu warunków wskazanych w treści notatki . To jednak trzeba mieć na uwadze, że w związku ze śmiercią jednego ze współwłaścicieli w dniu [...]. i nabyciem prawa do przedmiotowej działki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego K.- w K. z dnia [...]. sygn. akt [...] przez M. C.-S. i J. C., organ powinien uzupełnić postępowanie w tym zakresie. Rokowania te winny być bowiem prowadzone z udziałem wszystkich współwłaścicieli, dotyczyć przedmiotowo wszystkich planowanych robót oraz być prowadzone przez osoby reprezentujące bądź upoważnione do reprezentowania wnioskodawcy w sprawie o wydanie pozwolenia. Nadto sporządzone w sprawie dokumenty winny ilustrować stanowisko strony w sprawie lub też jej bierność w rokowaniach. Z tego względu za dokumenty z przeprowadzonych rokowań nie może być w szczególności uznana notatka w której nie zostało zawarte stanowisko wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ I instancji już we [...]. powziął wiadomość o zmianie dotyczącej właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem i podjął działania w celu potwierdzenia tej okoliczności, skutkiem czego było uzyskanie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego K.- w K.. Pomimo tego nie podjął rokowań z właścicielami nieruchomości uznając, że skoro nie są oni ujawnieni w księdze wieczystej, to wystarczy notatka służbowa z [...] r.jako dokument potwierdzający przeprowadzenie rokowań. Natomiast wydając decyzję w trybie art.124ust.1 ustawy wskazał wszystkich właścicieli nieruchomości, w tym również osoby, które pominął przy rokowaniach. Decyzja taka może być wydana tylko wówczas, gdy wszyscy właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na działania określone w art. 124 ust. 1, czyli budowę urządzeń, a także na działania, o których mowa w ust. 6, tj. związane z dostępem do wybudowanych już urządzeń w celach wykonania napraw i konserwacji. Z tych względów warunki uzyskania zgody właścicieli na ingerencję w swobodne korzystanie z przysługującego prawa do nieruchomości, muszą być dokładnie rozważone przez inwestora i znaleźć wyraz w przedstawieniu właścicielom nieruchomości stosownej propozycji, co do sposobu oraz warunków korzystania z nieruchomości, w dalszej kolejności na rozpatrzeniu i udzieleniu odpowiedzi na zastrzeżenia lub ewentualne propozycje drugiej strony oraz w udokumentowaniu przeprowadzonych rokowań. Zakres, formę i przebieg pozostawiono woli stron. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości. Niemniej zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy wymaga dokonania przez Prezydenta Miasta T. analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właścicieli na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości, przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Jest to konsekwencją przyjętej w polskim porządku prawnym zasady ochrony prawa własności, która bez wątpienia obejmuje także prawa użytkownika wieczystego. Uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. zostały wydane z naruszeniem art. 142 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na nieprzeprowadzenie przez ubiegającego się o wydanie zezwolenia, wymaganych prawem rokowań ze wszystkim właścicielami nieruchomości. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.