II GSK 1427/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Gabriela Jyż Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2263/12 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi I. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2012 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do zadeklarowanej we wniosku powierzchni 1,36 ha (JPO) i 0,30 ha (UPO) działek rolnych. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] listopada 2009 r., a Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy tę decyzję. W ocenie organu decyzja o przyznaniu płatności rażąco naruszała art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Przyznano bowiem płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na działce ewidencyjnej nr 2110 zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE. L. z 2004, Nr 141, s.18 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę, podkreślił, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu wskazane przez organy wady decyzji o przyznaniu płatności, będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja Kierownika BP o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną, tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. Dla ustalenia płatności przyjęto, jak się później okazało, nieprawidłową powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...], zamiast powierzchni wynikającej z ustalonego na działce maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG). Z uwagi na to uchybienie Dyrektor Oddziału Regionalnego, a za nim - jako organ II instancji, Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie, ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 152 p.p.s.a. II Skargę kasacyjną wniósł Prezes ARiMR zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, s. 16; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Podnosząc ten zarzut skarżący organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. C. podniosła, że: nie zgadza się z jej treścią, różnica w powierzchni wynosi 11 arów, a "jeżeli zaistniał błąd, to był błąd inżyniera, który mierzył powierzchnie działek". IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę producenta rolnego na decyzje wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w tym trybie, Sąd I instancji stwierdził, że wskazane w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wady prawne ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nie stanowiły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną dokonaną przez Sąd I instancji i zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnione jest jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa, a sposobem rozstrzygnięcia sprawy. W utrwalonym orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. Podkreślenia wymaga także, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka zaś, co do istoty, sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przenosząc te uwagi na wskazane przez organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak w skardze kasacyjnej przepisy, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podkreślenia wymaga, że zasady postępowania w tym przedmiocie regulują przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powołany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 2 w pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Wyłączenie w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich zasady zawartej w art. 7 k.p.a. i odejście od zasady zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. oznacza, że zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji postawiony w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwiony. Podzielając, co do zasady, ocenę, że przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmować może także kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie prezentuje pogląd, że w odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych) czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych powyżej sytuacji nie wystąpiła, w związku z czym nieusprawiedliwione jest upatrywanie kwalifikowanej wadliwości decyzji o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w naruszeniu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Autor skargi kasacyjnej kwalifikowanej wadliwości decyzji, a przez to i wyroku uwzględniającego skargę, upatruje nadto w naruszeniu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ostatni powołany przepis stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności, na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku skonstatował, z czym Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza, że przepis art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wskazuje na cel kontroli oraz określa, czego kontrole dotyczą, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia - w razie konieczności - kontroli na miejscu. Z kolei wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że: "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000". W ocenie Sądu Instancji, naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu o przyznaniu płatności bezpośrednich. Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju okoliczności, jak wskazane powyżej, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r. Podzielając ten pogląd, należy nadto wskazać, że z treści decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. wynika, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wniosek został złożony na formularzu przysłanym rolnikowi wraz z materiałem graficznym zawierającym działki producenta, stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, który stanowi, że państwo członkowskie (...) rozprowadza wydrukowane uprzednio formularze w oparciu o obszar określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów Z kolei z art. 25 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, że rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję (ARiMR). Uwzględniając powyższe, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG), stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, co wynika z decyzji tego organu z [...] listopada 2009 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że oceniając wskazaną decyzję nie można stwierdzić, czy prawidłowo organ zastosował tę wielkość. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, jednak nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa w świetle wyżej przytoczonej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.