II SA/Lu 358/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi S. K. i K. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. K. i K. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] nakazującą K. G. oraz S. K. - wspólnikom spółki cywilnej M. rozbiórkę obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego usytuowanego na terenie działki nr 948/2 położonej przy ul. W. 20 w M. P., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie przedmiotowego urządzenia reklamowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął w związku z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Delegatury z dnia [...], znak: [...], który zawiadomił o usytuowaniu reklamy świetlnej na obszarze układu urbanistycznego miasta M. P. objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków nr A/673, bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pomimo wydania przez ten organ decyzji z dnia [...], znak: [...] odmawiającej udzielenia zgody na usytuowanie w tym miejscu urządzenia reklamowego. W trakcie oględzin dokonanych w dniu 3 września 2010 r. przy udziale stron organ pierwszej instancji stwierdził, że działka nr 948/2 położona w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ulic W. i L. w M. P. zabudowana jest budynkiem będącym siedzibą Urzędu Gminy M. P. W maju 2010 r. wspólnicy spółki cywilnej M. ustawili na terenie tej działki nośnik reklamy podświetlanej zamontowany na dwuosiowej przyczepie ciężarowej posiadającej dowód rejestracyjny [...] wydany przez Starostę o nr rej. [...] (przyczepa ciężarowa: rok produkcji - 1997, dopuszczalna ładowność 1070 kg, nacisk na oś 6,00kN). Na przyczepie zamontowano konstrukcję z profili stalowych o przekroju kwadratowym w kształcie dwóch odwróconych liter "T". Dolne profile, poprzeczne do osi przyczepy posiadają wysuwane przedłużenia z nagwintowanymi otworami, w których osadzono stalowe śruby zakończone kwadratową podporą stalową - stopą. Osadzenie każdej z czterech podpór - stóp za pomocą śruby umożliwia regulację jej wysokości w zakresie kilkunastu centymetrów. Pod stalowymi stopami znajdują się drobnowymiarowe elementy betonowe zapewniające wzmocnienia (odpowiedni opór podłoża) oparcia stóp. Pomiędzy słupami konstrukcji wsporczej zamocowano prostokątną ramę z panelem świetlnym składającym się z dziewięciu części. Powierzchnia łączna panelu o wymiarach zewnętrznych ok. 3,9 x 2,8 m wynosi 11,06 m2. Rama z zamontowanym panelem posiada konstrukcję umożliwiającą opuszczenie jej w dół. Skrajne słupy posiadają odciągi z lin stalowych. Panele świetlne posiadają instalację elektryczną zasilaną z zewnętrznego źródła. Wspólnicy spółki cywilnej M., będący właścicielami przedmiotowego urządzenia, oświadczyli, iż posiadają zgodę właściciela terenu na zajęcie gruntu pod przyczepę ciężarową i nie dokonali w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia ani nie występowali o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 29 tej ustawy. Z kolei w treści art. 30 Prawa budowlanego szczegółowo określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ podkreślił, iż w ustawie - Prawo budowlane rozróżniono dwie grupy urządzeń reklamowych: te, na których instalowanie wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - tylko zgłoszenie oraz te wolno stojące urządzenia reklamowe, które stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podniósł, iż w związku z tym, że przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy wykonane przez wspólników spółki cywilnej M. roboty budowlane stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też zaliczyć je należy do kategorii budowy "budowli" objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że Prawo budowlane nie wskazuje, jakie przesłanki przesądzają o uznaniu obiektu budowlanego za trwale związany z gruntem. Posiłkując się definicją zawartą w słowniku języka polskiego (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, s. 794), organ przyjął, że przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu), natomiast pojęcie "montażu" oznacza składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (ww. Słownik, tom II, str. 209). Wobec powyższego, w ocenie organu, tak pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że w wyniku czynności dotyczących instalowania powstaje nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie powinny być wykonane przy jego realizacji, zawsze będzie wynikał z konkretnej, zindywidualizowanej sytuacji, na którą wpływa zarówno wielkość tego urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inny bowiem charakter mają prace przy wykonywaniu urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów i wysokości jednego metra, a inny - urządzenia o wadze kilkudziesięciu kilogramów i wysokości kilku metrów. W związku z powyższym organ drugiej instancji stanął na stanowisku, iż wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia, czy może być on zakwalifikowany jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też nietrwale związany z gruntem. Organ powołał się przy tym na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. W powołanych przez organ wyrokach wskazano również, iż o trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decydują jego parametry techniczne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowe urządzenie jest konstrukcją reklamową trwale związaną z gruntem, gdyż "świadczą o tym jego wielkość, tj. panel świetlny o wymiarach ekranu: 2,8 m x 3,9 m". Jest to zatem wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Orzeczenie rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy uzasadnił tym, iż w sprawie nie zachodzą określone w art. 48 ust. 2 tej ustawy okoliczności umożliwiające legalizację tego obiektu. Jego wzniesienie nie jest bowiem zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. P. uchwalonego Uchwałą Nr XLI/370/2002 Rady Miejskiej M. P. z dnia 30 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 19, poz. 490). Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. K. i K. G., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż przyczepa samochodowa z zamontowanym na niej urządzeniem reklamowym jest budowlą trwale związaną z gruntem, na której wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sposób posadowienia przyczepy na podłożu pozostaje bez znaczenia dla jego kwalifikacji, a decydujące znaczenie ma w tym względzie wielkość billboardu; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia przyczyn uznania pojazdu skarżących za obiekt trwale związany z gruntem; 4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zaniechania jej uchylenia. Skarżący zażądali zasądzenia na ich rzecz od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż okoliczność, że przedmiotowa przyczepa z umieszczonym na niej podświetlanym ekranem stanowi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, potwierdzają m. in. wymiary i ciężar tego urządzenia wskazane w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w sposób dostateczny przesłanek, którymi kierował się, uznając objęte niniejszym postępowaniem urządzenie reklamowe za obiekt budowlany trwale związany z gruntem, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzja negatywna z punktu widzenia adresata, tj. decyzja nakładająca określony obowiązek bądź odmawiająca przyznania uprawnienia, powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył dyspozycje wyżej wskazanych norm prawnych. Mimo, że we wstępnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, iż kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy wykonane przez wspólników spółki cywilnej M. roboty budowlane stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też zaliczyć je należy do kategorii budowy "budowli" objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to w dalszej części uzasadnienia ograniczył się jedynie do powołania poglądów orzecznictwa (wraz ze wskazaniem dat i sygnatur spraw sądowych) oraz ogólnikowego stwierdzenia, iż "wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia, czy może być on zakwalifikowany jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też nietrwale związany z gruntem". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie kwestionuje tych poglądów, jednak należy mieć na uwadze, iż zostały one wyrażone na tle różnych okoliczności faktycznych spraw, stąd nie mogą być traktowane jako uniwersalne. Organ powinien był zatem odnieść zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dorobek orzecznictwa do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, analizując stanowiska sądów w kontekście ustalonych podczas oględzin parametrów przedmiotowego urządzenia reklamowego. Tymczasem organ odwoławczy wskazał jedynie, iż przedmiotowe urządzenie jest konstrukcją reklamową trwale związaną z gruntem, gdyż "świadczą o tym jego wielkość, tj. panel świetlny o wymiarach ekranu: 2,8 m x 3,9 m". Wynika z tego, iż jedynym kryterium przesądzającym, według organu, o zakwalifikowaniu przedmiotowego urządzenia reklamowego do kategorii budowli trwale związanych z gruntem jest jego wielkość, co zresztą przeczy wcześniejszemu stwierdzeniu tego organu, iż o tym, czy obiekt może być zakwalifikowany jako wolnostojący trwale związany z gruntem decyduje nie tylko wielkość obiektu, ale również jego masa i względy bezpieczeństwa. Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy charakteru przedmiotowego urządzenia reklamowego, sprowadzające się do niewykazania, z jakich przyczyn organ uznał je za budowlę trwale związaną z gruntem jest równoznaczne z nierozpoznaniem istoty sprawy, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd wydał w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wymogi określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustalając jednoznacznie charakter prawny przedmiotowego urządzenia reklamowego, co pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.