VI SA/Wa 369/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skarg A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. 1. nr [...] 2. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu w części kosztów postępowania A. K. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako organ, GITD) z dnia [...] listopada 2011 r. 1. Nr [...] 2. Nr [...], którymi po rozpatrzeniu wniosków strony o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze decyzje: ad. 1) z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ad. 2) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] nakładające - każda - na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 złotych za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty za przejazd w elektronicznym systemie opłat. Jako podstawę prawną wszystkich rozstrzygnięć organ wskazał art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej także: u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 1265, zwanej dalej utd). Podstawę faktyczną rozstrzygnięć w obu sprawach stanowiło ustalenie, że w dniu [...] lipca 2011 r. kierowany przez A. K. pojazd specjalny marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], o dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) równej 24000 kg, poruszał się płatnym odcinkiem drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (z obwodnicą [...]) - [...]: 1) o godzinie 08:55:01 2) o godzinie 10:54:12 - bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ ustalił w obu sprawach, że niniejszy odcinek drogi krajowej wskazany jest w Załączniku Nr 1, pkt 11 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Odnośnie pierwszej sprawy, ustalenia poczyniono w oparciu o zapis ewidencyjny Nr [...] zarejestrowany przez urządzenie kontrolne (bramownicę) o numerze identyfikacyjnym [...], zainstalowane w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (z obwodnicą [...]) - [...]. Odnośnie drugiej sprawy, ustalenia poczyniono w oparciu o zapis ewidencyjny Nr [...] zarejestrowany przez bramownicę o numerze identyfikacyjnym [...], zainstalowaną w pasie drogowym płatnego odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (z obwodnicą [...]) - [...]. W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) organ ustalił prawnego posiadacza wyżej wymienionego pojazdu samochodowego, którego wezwał do wskazania osoby kierującej pojazdem w dniu [...] lipca 2011 r. Ustalił, że z treści złożonych oświadczeń wynika, że pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] lipca 2011 r. poruszającym się na odcinku [...] (z obwodnicą [...]) - [...] kierował A. K. Organ pierwszej instancji wskazał też, że rozbieżność czasowa pomiędzy godziną rzeczywistego odnotowania naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a godziną wskazaną w przedmiotowym wezwaniu wynikała z obliczania czasu przez urządzenie rejestrujące i generujące zapisy ewidencyjne według UTC (uniwersalnego czasu koordynowanego), nie zaś według czasu polskiego. Decyzjami: ad. 1) z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], ad. 2) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył - w każdej - na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 złotych za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty za przejazd w elektronicznym systemie opłat. Strona złożyła wnioski o ponowne rozpoznanie spraw. Podniosła, że nie wnosiła opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii. Decyzjami z dnia [...] listopada 2011 r.: 1) Nr [...] i 2) Nr [...] GITD utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcia. Powtórzył poczynione ustalenia faktyczne i wskazał, że droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Uznał za nie mające znaczenia dodatkowe wyjaśnienia wskazujące, że przed wprowadzeniem obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, prawny posiadacz ww. pojazdu samochodowego uzyskał informację na infolinii viaTOLL, że "pojazdy specjalne nie podlegają obowiązkowi uiszczania opłaty. Dlatego w pojazdach nie zainstalowano urządzeń viaTOLL. Natomiast po otrzymaniu wezwań z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, ponownie skontaktowano się z infolinią viaTOLL - tym razem uzyskując potwierdzenie o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej także przez pojazdy specjalne. Wszystkie pojazdy przedsiębiorcy w dniach [...] -[...] września 2011 r. zostały wyposażone w niezbędne urządzenia viaTOLL. Organ odwoławczy uznał, wskazując na podstawę prawną, że kierujący wykonując przejazd po drodze krajowej [...] wyżej wymienionym pojazdem samochodowym w dniu [...] lipca 2011 r., był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Główny Inspektor Transportu Drogowego dodatkowo, pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał firmę K. Sp. z o.o. odpowiedzialną za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, działającą w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia wyjaśnień związanych z wyżej wymienionymi przejazdami, a w szczególności wskazania, czy opłata elektroniczna za przejazdy odnotowane w zapisie ewidencyjnym nr [...] i nr [...] zostały uiszczone. Z odpowiedzi operatora systemu jakie wpłynęły dnia [...] stycznia 2012 r. wyjaśniono, że za przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] po drodze ekspresowej [...] wykonywany dnia [...] lipca 2011 o godzinie 10:54:12, zarejestrowany przez bramownicę Nr [...], opłata elektroniczna nie została uiszczona. Taka sama odpowiedź co do braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej nr [...], zarejestrowano na bramownicy nr [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 08:55:01. Operator Systemu poinformował, że użytkownik pojazdu samochodowego o ww. numerze rejestracyjnym zawarł umowę z operatorem systemu viaTOLL w dniu [...] września 2011 r. Umowa ta nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu - umowa przedpłaconego trybu płatności (umowa typu pre-pay). Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawach, informując go o treści art. 10 k.p.a. oraz zakreślając mu 7-dniowy termin do zgłoszenia dodatkowych wyjaśnień oraz żądań. Strona nie przedłożyła żadnych dodatkowych wyjaśnień w niniejszej sprawie. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzupełnieniu pełnomocnik skarżącego doprecyzował ją w zakresie przedmiotu zaskarżenia, domagając się: -uchylenia decyzji organu I i II instancji w całości, ewentualnie: -uchylenia zaskarżonych decyzji z [...] listopada 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13 k ust. 1 pkt 1, który stanowi, iż za przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł; poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w szczególności poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji informacji uzyskanych od K. Sp. z o.o., dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie się do zgromadzonego materiału dowodowego w I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Sąd postanowił o połączeniu skarg w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 369/13, SA/Wa 370/13 do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VI SA/Wa 369/13 z uwagi na tożsamość stron oraz stan faktyczny ustalony w tych sprawach w konsekwencji przejazdu dokonanego w dniu [...] lipca 2011 r. na drodze krajowej [...], na odcinku [...] (z obwodnicą [...]) - [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały kwestie procesowe, ponieważ zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka wyłącznie na podstawie materiału faktycznego/dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym; w szczególności nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie może czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Kontrola Sądu jest możliwa wyłącznie w warunkach odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do wszystkich kwestii istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przezeń w sprawie norm prawa materialnego. Dokonując kontroli decyzji organu Sąd musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu ustalenia powyższe i stanowisko organu w zakresie zarzutów strony zostały zawarte w zaskarżonych decyzjach i nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a. w sposób który mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Strona miała udzielony termin na składanie dowodów i ostatecznie z niego nie skorzystała, także w zakresie weryfikacji informacji uzyskanych od K. Sp. z o.o. dotyczących ujętych w ewidencji przejazdów, za które nie uiszczono opłaty. Skarga nie zawiera żadnego uzasadnienia, a jej uzupełnienie w zakresie zarzutów procesowych nie wnosi nic, co uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonych aktów z przyczyn proceduralnych. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika natomiast bezspornie, że kierujący pojazdem specjalnym w dniu [...] lipca 2011 r. nie był wyposażony w urządzenie do poboru opłat za przejazd drogą krajową, a swój obowiązek ustalał korzystając z infolinii Viatolu. Jednakże, w ocenie Sądu, skargi częściowo zasługują na uwzględnienie. Częściowo, bowiem zaskarżona decyzja ad. 1) z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] i utrzymana nią decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odpowiada prawu, natomiast druga z decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] naruszają prawo materialne w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenie tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Istotnie, w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. skarżący jadąc drogą krajową [...] powinien mieć zamontowane w samochodzie urządzenie Viabox i uiścić za przejazd opłatę elektroniczną. Bezsporne jest w sprawie, że odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się pojazdu został wyszczególniony w Załączniku Nr 1, pkt 11 lit. c) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek elektronicznych. Bezsporne są ustalenia na podstawie dowodów rejestracyjnych, że samochód specjalny prowadzony przez skarżącego przekroczył 3,5 tony. Nie budzą wątpliwości ustalenia, że skarżący dokonując przejazdu tą drogą pod dwoma bramownicami o godz. 08:55:01 i 10:54:12 nie uiścił opłaty elektronicznej. Organ uznał to za dwa przejazdy, w związku z czym nałożył karę w wysokości po 3000 zł. W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że za przejazd ww. pojazdu po drodze krajowej nr [...] zarejestrowany przez bramownicę nr [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 08:55:01, opłata elektroniczna nie została uiszczona. Potwierdzają to dodatkowe ustalenia, że użytkownik przedmiotowego pojazdu samochodowego zawarł umowę z operatorem systemu viaTOLL dopiero w dniu [...] września 2011 r., przy czym umowa nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty-elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowy przedpłaconego trybu płatności). Organ prawidłowo zatem ocenił dowód: pismo K. z dnia [...] stycznia 2012 r. z K., a strona nie składała dowodów przeciwnych. Stąd też nałożenie na stronę kary pieniężnej na podstawie art. 13h ust. 1 pkt 1 w związku z 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] i utrzymanie jej w mocy decyzją GITD z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] było zgodne z prawem. W zakresie tej kary skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu w pkt 2 wyroku. Jednakże kara ta powinna być nałożone jednokrotnie. O ile bowiem nałożenie kary pieniężnej za pierwszy stwierdzony przejazd o godz. 08:55:01 w ustalonych przez organ stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, o tyle nałożenie drugiej kary pieniężnej za przejazd tego pojazdu po drodze krajowej nr [...], zarejestrowany przez bramownicę nr [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 10:54:12, czyli odnotowany na tym samym odcinku drogi ekspresowej [...] jest nieuzasadnione. Organ nie czynił żadnych innych ustaleń które by podważały okoliczność, że jest to ten sam przejazd na wskazanym odcinku drogi [...]. W ocenie Sądu nieuprawniony jest przyjęty przez organ sposób rozumienia ww. przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 nie jest, zdaniem Sądu dopuszczalne stosowanie jego dowolnej wykładni rozszerzającej sankcję. Tak więc w uchylonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13h ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Nałożył bowiem na skarżącego po raz drugi karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej. Dlatego też zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] naruszają prawo materialne w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 3 i 4 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a. mając na uwadze fakt, że tylko 1 z dwóch połączonych skarg została uwzględniona i w takim zakresie nastąpił zwrot kosztów postępowania.