II SAB/Wa 64/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spraw.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 31 października 2012 r. A. G. wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych na podstawie art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji w następujących kwestiach: 1. Jakie kroki prawne oraz inne środki zostały poczynione przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, aby wrak rozbitego 10 kwietnia 2010 r. w Smoleńsku samolotu Tu-154 wrócił do Polski; 2. Jakie kroki prawne oraz inne środki zostały poczynione przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, aby rejestratory lotu (tzw. czarne skrzynki) rozbitego 10 kwietnia 2010 r. w Smoleńsku samolotu Tu-154 wrócił do Polski; 3. Jakie kroki prawne oraz inne środki zamierza podjąć Ministerstwo Spraw Zagranicznych, aby wrak rozbitego 10 kwietnia 2010 r. w Smoleńsku samolotu Tu-154 wrócił do Polski; 4. Jakie kroki prawne oraz inne środki zamierza podjąć Ministerstwo Spraw Zagranicznych, aby rejestratory lotu (tzw. czarne skrzynki) rozbitego 10 kwietnia 2010 r. w Smoleńsku samolotu Tu-154 wrócił do Polski; 5. Kiedy ostatnio urzędujący Minister Spraw Zagranicznych lub osoba upoważniona w jego imieniu rozmawiał/korespondował z przedstawicielami Federacji Rosyjskiej (czy to premierem FR, czy jakąkolwiek inną osobą) w sprawie dotyczącej katastrofy Smoleńskiej z dnia 10 kwietnia 2010 r., czego ta rozmowa/korespondencja dotyczyła i jak przebiegała; 6. Proszę o przesłanie wykazu wszystkich dokumentów, które zostały od dnia katastrofy podpisane między stroną Polską, a Rosyjską przez kogokolwiek z Ministerstwa Spraw Zagranicznych, a dotyczyły (choćby w znikomej części) katastrofy samolotu Tu-154. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że wnosi o przesłanie powyższych informacji na podany przez niego adres korespondencyjny, a ponadto, że wyraża zgodę, aby w treści dokumentów zostały zasłonięte informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że po katastrofie w Smoleńsku rząd RP podjął wszelkie możliwe działania na rzecz zwrotu wraku samolotu Tu-154 M, w tym na najwyższych szczeblach: 1. władze RP jednoznacznie podnosiły kwestie zwrotu wraku samolotu podczas rozmów politycznych z Rosją: podczas rozmów Premiera Donalda Tuska i Prezydenta Bronisława Komorowskiego z ówczesnym Prezydentem Federacji Rosyjskiej Dmitrijem Miedwiediewem w trakcie jego wizyty w Polsce (XII 2010); rozmowy Premiera Donalda Tuska z Przewodniczącą Rady Federacji W. Matwiejenko w Warszawie w maju 2012 r.; rozmowy podczas wizyty Ministra Spraw Zagranicznych Radosława Sikorskiego w grudniu 2011 r. w Moskwie oraz w marcu 2012 w Berlinie. Także na niższych szczeblach: w czasie wielokrotnych roboczych kontaktów dyplomatycznych na szczeblu wiceministrów, czy pomiędzy MSZ a Ambasadą FR w Warszawie oraz Ambasadą RP w Moskwie i instytucjami rosyjskimi m.in.: w październiku 2011 oraz w styczniu 2012 rozmowy w Warszawie Wiceministrów Spraw Zagranicznych Jerzego Pomianowskiego z Władimirem Titowem oraz w czerwcu br. podczas rozmowy Wiceminister Katarzyny Pełczyńskiej - Nałęcz z wiceministrem Titowem w Moskwie. 2. MSZ kilkakrotnie podnosił również kwestie zwrotu wraku w formie not dyplomatycznych (m.in. kwiecień i wrzesień 2011) wspierających ponawiane przez Prokuraturę Generalną RP wnioski. W dniu 21 marca br. Minister Radosław Sikorski, wobec braku decyzji o terminie zwrotu wraku wystosował w tej sprawie także list do Ministra Spraw Zagranicznych Rosji Siergieja Ławrowa. W odpowiedzi Minister Siergiej Ławrow zapewnił, że strona rosyjska robi wszystko, aby wrak zwrócony był jak najszybciej. Dodał również, iż strona rosyjska wyraziła gotowość podjęcia rozmów na temat prawnych i technicznych aspektów procesu przekazywania wraku. Minister Radosław Sikorski kwestię zwrotu wraku poruszył ponadto podczas rozmowy telefonicznej z Ministrem Ławrowem w lipcu br. 3. MSZ w maju br. notyfikowało wolę przeprowadzenia rozmów eksperckich o charakterze stricte technicznym w sprawie warunków zwrotu szczątków wraku. Rozmowy przedstawicieli Sztabu Generalnego, Żandarmerii Wojskowej, Szefostwa Transportu i Ruchu Wojsk oraz Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych odbyły się w sierpniu br. na terenie Federacji Rosyjskiej. 4. Prokuratura Generalna RP już od września 2010 roku przekazywała Prokuraturze Generalnej Federacji Rosyjskiej w ramach pomocy prawnej wnioski dot. m. in. zwrotu wraku samolotu. Rząd RP wielokrotnie je popierał. Strona rosyjska powtarza, że transport wraku do Polski będzie możliwy po zakończeniu rosyjskiego śledztwa w sprawie katastrofy. W dniu 31 stycznia 2013 r. A. G. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie pełnej informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 31 października 2012 r. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że nie otrzymał odpowiedzi oraz materiałów o które wnosił w punktach 2, 3, 4 i 6 jego wniosku. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany w jego piśmie. Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego zgodnie z posiadaną wiedzą na zadany temat w zakresie swoich ustawowych kompetencji wskazanych w art. 32 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Zaznaczył przy tym, iż Minister Spraw Zagranicznych nie jest organem prowadzącym śledztwo w sprawie katastrofy samolotu Tu-154. Takie uprawnienia, w myśl ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, wykonują bowiem właściwe miejscowo i rzeczowo jednostki organizacyjne prokuratury. Podniósł też, że organ do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. W tym trybie nie można natomiast domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa, czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej. Informacja publiczna odnosi się bowiem do faktów, a wnioskiem o jej udostępnienie może być pytanie o określone fakty i stan określonych zjawisk. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno - techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż odpowiedział ma wniosek skarżącego i udzielił żądanych informacji w zakresie w jakim mieściły się one w pojęciu informacji publicznej i znajdowały się w posiadaniu organu. Jak już zostało wskazane wyżej informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może natomiast dotyczyć ewentualnych zamierzeń, czy też przyszłych działań organu, nie może być też postulatem podjęcia przez organ określonych działań w przyszłości. Rolą organu udzielającego odpowiedzi w trybie udostępniania informacji publicznej, nie jest też tworzenie materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi, ale udostępnienie wyłącznie tych informacji, które organ posiada. Odpowiadając na wniosek skarżącego z 31 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej organ w piśmie z 14 listopada 2012 r. poinformował go o dotychczasowych działaniach podjętych przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych w kwestii zwrotu przez Federację Rosyjską szczątków wraku samolotu Tu 154M (a zatem także rejestratorów lotu), w tym o pisemnych wystąpieniach w tej sprawie do władz Federacji Rosyjskiej. Żądanie udzielenia informacji o zamierzonych przyszłych działaniach Ministerstwa Spraw Zagranicznych w tej sprawie nie mieści się natomiast w pojęciu informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż Minister Spraw Zagranicznych nie pozostaje w bezczynności. O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności. W rozpatrywanej sprawie organ udzielił natomiast odpowiedzi na wniosek skarżącego i udostępnił żądane informacje, będące w jego posiadaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.