II GSK 1843/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 254/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. W dniu 13 [...] 2011 r., na drodze krajowej nr [...], w miejscowości R., zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki R. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki C. o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Droga krajowa, po której poruszał się kontrolowany pojazd została wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz.433). Kontrolowany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (viaBOX). Jak wskazano w protokole kontroli z dnia 13 [...] 2011 r., elektroniczny system poboru opłat zarejestrował naruszenie polegające na braku komunikacji: - w dniu 12 [...] 2011 r. o godz. [...], na [...] km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...] oraz o godz. [...] na [...] km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...], - w dniu 13 [...] 2011 r. o godz. [...], na [...] km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...], - w dniu 13 [...] 2011 r., na płatnym odcinku [...], [...]. W powyższym stanie faktycznym, decyzją z dnia 13 [...] 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł wobec nie uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd. W postępowaniu wywołanym odwołaniem wniesionym od powyższej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i A. sp. z o.o (dalej też spółka), do wskazania, czy opłata za przejazdy określone w protokole kontroli została uiszczona. Udzielając odpowiedzi spółka podała, że w dniach 12 i 13 [...] 2011 r. opłata za przejazd nie została pobrana. Nadto poinformowała, że operator sytemu elektronicznego poboru opłat zawarł umowę z użytkownikiem pojazdu samochodowego nr rej. [...] w dniu 13 [...] 2011 r. o godz. [...]. Postanowieniem z dnia 13 [...] 2012 r., Główny Inspektor wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia decyzją z dnia 13 [...] 2011 r. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za przejazd w dniu: - 13 [...] 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę [...], na autostradzie [...]; - 12 [...] 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę [...], na autostradzie [...]; - 12 [...] 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę [...], na autostradzie [...]. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiących odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.", za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) w jednej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego wyodrębnił tyle spraw administracyjnych, ile stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, tak aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Wyodrębniając te sprawy organ wyjaśnił, że kierował się kryterium: dnia popełnienia naruszenia; odcinka drogi krajowej, za przejazd którym pobiera się opłatę elektroniczną; czasu popełnienia naruszenia. Decyzją z dnia 26 [...] 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się drogą krajową wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, a ponadto, że za przejazd ten nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Strona postępowania administracyjnego została również ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym. Tym samym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to kierującemu pojazdem samochodowym należało wymierzyć karę pieniężną. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu, brak wiedzy, czy świadomości odnośnie do obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też odnośnie do obowiązku ponoszenia opłat elektronicznych za przejazd, nie może usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Odnosząc się do zarzutu o nałożeniu kary będącej wielokrotnością [...] zł organ stwierdził, że nie jest on zasadny. W przedmiotowej sprawie ustalono bowiem okoliczność w postaci wykonania czterech przejazdów po odcinkach płatnych dróg krajowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż twierdzenie skarżącego jakoby z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. wynikało, że uiszczanie kar jest wprost przewidziane jedynie dla przedsiębiorców, nie jest uzasadnione. Zdaniem organu, odpowiedzialność administracyjną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej zawsze będzie ponosił "kierujący pojazdem samochodowym", gdyż wynika to z art. 13k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Kierującym pojazdem może być zaś jedynie osoba fizyczna. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż podziela stanowisko Głównego Inspektora, że brak zainstalowania w pojeździe urządzenia viaBOX, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Podzielił również ocenę organu, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary. Sąd wskazał, iż zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. określają drogi płatne lub ich odcinki, za przejazd którymi należy wnieść stosowną, indywidualnie naliczoną opłatę elektroniczną (zależną m.in. od rodzaju pojazdu samochodowego). Tym samym, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach stanu fatycznego rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia czterech odrębnych przepisów (norm) prawnych - wielokrotny przejazd bez wniesienia opłaty elektronicznej - co uzasadnia stanowisko, że każde z tych naruszeń stanowi odrębną sprawę administracyjną, która powinna być załatwiona odrębną decyzją administracyjną. Stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącego, dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej stanowiącej wielokrotność (mnożnik) wyodrębnionych w powołanym rozporządzeniu odcinków drogi, za które nie została uiszczona opłata. Jednakże Sąd I instancji zauważył że, zgodnie z art. 13i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, 2) szczegółowych wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3, 3) daty udostępnienia europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2 Sąd podniósł, że jego zdaniem, przepisy objęte delegacją nie zostały dotychczas wydane, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Wskazał, że zarówno w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w innych przepisach wykonawczych, stanowiących źródło prawa obowiązującego w RP, nie zostały określone szczegółowe wymagania techniczne i operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz dla stosowanych w tym procesie urządzeń. Sąd podniósł również, że jakkolwiek nie może nie zgodzić się z wyodrębnieniem w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów odcinków autostrady [...], na których ma być pobierana opłata elektroniczna, to jednak zauważa, że egzekucja tych opłat - za każdy wyodrębniony odcinek, w oparciu o dane uzyskane ze stacji kontrolnych (bramownic) - nie ma wystarczających podstaw w obecnym porządku prawnym RP. Odnosząc się do drugiego z zarzutów, dotyczącego określenia podmiotu odpowiedzialnego za spowodowane naruszenia, Sąd wskazał, iż w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa o obowiązanych do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych, obowiązek ten ustawa odnosi do korzystających z dróg publicznych. Natomiast z art. 13k ust. 1 i 2 przywołanej ustawy, stanowiącego o karach za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, jednoznacznie wynika, że kary te nakłada się na kierującego pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z kolei, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2011 w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego mowa jest o użytkowniku. Z powyższego, Sąd I instancji wywiódł, że organ nie udowodnił w niewątpliwy sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie. Za bezzasadny Sąd i instancji uznał natomiast zarzut naruszenia art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie udowodnił w sposób niewątpliwy, że nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną postępowania, podczas gdy w świetle bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie strona tego postępowania została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art.13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych osobą tą mógł być wyłącznie skarżący, jako kierujący pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także na korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązujące regulacje nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie urządzeń i wobec tego brak jest wystarczających podstaw prawnych do nakładania kar za naruszenia w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wymienione w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., podczas gdy sam ustawodawca nie uznał za niezbędne wydania tego rodzaju szczegółowych unormowań dla skuteczności funkcjonowania systemów oraz możliwości sankcjonowania obowiązków w zakresie ponoszenia/opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych, przyjmując za wystarczające to co wynika z przepisów samej ustawy oraz przepisów aktów wykonawczych, w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524), zaś delegacja zamieszczona w art. 13i ust. 6 u.d.p. odnosi się do wydania przepisów zapewniających li tylko interoperacyjność systemów z uwagi na wymagane przepisami Wspólnotowymi UE wdrożenie europejskiej usługi opłat elektronicznej; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w świetle braku przepisów prawa powszechnie obowiązującego określających szczegółowe wymagania techniczne lub operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat, oraz szczegółowe wymagania techniczne dla stosowanych w tym procesie urządzeń, niedopuszczalnym było nałożenie na skarżącego kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy w sprawie zastosowanie znajdował art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem działanie skarżącego w pełni odpowiadało hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, zaś poszukiwane przez Sąd szczegółowe unormowania techniczne działania systemów nie mogłyby nawet znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż skarżący wbrew dyspozycji art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie dokonał uiszczenia opłaty z uwagi na całkowity brak odpowiedniego urządzenia do jej poboru, albowiem w ogóle nie zawarł on nawet umowy z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91, poz. 524). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, albowiem wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nie podważając prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania kontrolowanej decyzji, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji, że w świetle przepisów art. 13ha ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych w związku z § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem czterech odrębnych przepisów (norm) prawnych, stanowiących odrębne sprawy administracyjne (s. 12 - 14 uzasadnienia wyroku). Uznał również, że w związku z tym, iż ustawa o drogach publicznych nie operuje pojęciem ciągłego (jednego; jednorazowego) przejazdu po drodze płatnej lub jej odcinku, jest dopuszczalne - wbrew zarzutom skargi - nałożenie kary pieniężnej stanowiącej wielokrotność wyodrębnionych odcinków drogi, za które nie została uiszczona opłata (s. 17-18 uzasadnienia wyroku). Podkreślając jednocześnie, że konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej powoduje już sam wjazd kierującego pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, na drogę płatną lub jej odcinek (s. 16 uzasadnienia wyroku), Sąd I instancji podważył jednak zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z tego powodu, że podstawy prawne nakładania kar pieniężnych nie mogą posiadać luk, a w jego ocenie, obowiązujące przepisy nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie urządzeń (por. s. 18 uzasadnienia wyroku). Drugim powodem, który w ocenie Sądu I instancji uzasadniał ocenę o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji było to, że wobec wielości i wieloznaczności pojęć odnoszących się do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym ich desygnatów), którymi prawodawca operuje na gruncie ustawy o drogach publicznych (art. 13 ust. 1 - "korzystający z dróg publicznych"; art. 13 k ust. 1 i 2 - "kierujący pojazdem samochodowym") oraz na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (§ 2 pkt 5, § 3 - "użytkownik"), organ administracji "[...] nie udowodnił w niewątpliwy sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie." (s. 18 - 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do przedstawionych powyżej kwestii. Propozycja Sądu I instancji odnośnie do rozstrzygnięcia rysujących się na ich tle (spornych) zagadnień, a mianowicie, po pierwsze, wymogów technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń w relacji do dopuszczalności nakładania kar pieniężnych, po drugie zaś, podmiotu odpowiedzialnego za przejazd po drodze płatnej lub jej odcinku, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, nie jest prawidłowa. Do pierwszego spośród tych spornych zagadnień odnoszą się zarzuty z pkt 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te są usprawiedliwione, a ich komplementarny charakter uzasadnia, aby je rozpoznać łącznie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby można było przyjąć, że przepisy prawa, których prawidłowość wykładni i zastosowania Sąd I instancji zarzucił organowi administracji, w jakikolwiek sposób w rozpatrywanej sprawie uzależniały możliwość oraz dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, od wymogów technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń, których to wymogów prawodawca nie określił. Istnienia tego rodzaju relacji nie sposób bowiem wywieść, ani z przepisów ustawy o drogach publicznych, ani też z przepisów wydanego na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. Ponadto, założenie o potrzebie istnienia tego rodzaju relacji - nawet gdyby można było uznać je za uzasadnione - nie jest w ogóle przydatne w rozpatrywanej sprawie, jako kryterium oceny legalności kontrolowanej decyzji, a to z uwagi na okoliczności stanu faktycznego tejże sprawy. W punkcie wyjścia podnieść należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast zgodnie z art. 13ha ust. 1 przywołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości [...] zł. Wynikającą z przywołanej regulacji prawnej przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy, drogą krajową lub jej odcinkiem za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia wymaganej opłaty. W sytuacji więc, gdy na gruncie przywołanych unormowań penalizowane jest zachowanie polegające na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą płatną lub jej odcinkiem, a obowiązek ten realizowany jest poprzez elektroniczny pobór tej należnej opłaty, to nie sposób nie zwrócić uwagi na znaczenie art. 13i ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z ust. 1 i ust. 2 tego przepisu jednoznacznie wynika, że wprowadzane po dniu 1 stycznia 2007 r. systemy elektronicznego poboru opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, oraz opłaty za przejazd autostradą, o których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym powinny wykorzystywać co najmniej jedną z technologii, a mianowicie: 1) lokalizację satelitarną; 2) system łączności ruchomej opartej na standardzie GSM-GPRS, zgodny z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060; 3) system radiowy do obsługi transportu i ruchu drogowego pracujący w paśmie częstotliwości 5,8 GHz, a ponadto, że podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny umożliwiać świadczenie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, począwszy od daty określonej w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 6. Zgodnie bowiem z art. 13i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, zobowiązany został do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, 2) szczegółowych wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3, 3) daty udostępnienia europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2, - mając na uwadze zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz zapewnienie możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników. Z przywołanych unormowań wynika - jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej - zwłaszcza gdy w tym kontekście odwołać się do ust. 2 i ust. 6 art. 13i ustawy o drogach publicznych, że dedykowane zostały one stanowi rzeczy mającemu nastąpić w przyszłości, a związanemu z koniecznością dostosowania wprowadzanego nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. systemu elektronicznego poboru opłat, do wymogów interoperacyjności z innymi tego typu rozwiązaniami funkcjonującymi w UE w celu wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz decyzji Komisji Europejskiej z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych (2009/750M/E). Skoro tak, to za oczywiste uznać należałoby również i to, że wprowadzając system elektronicznego poboru opłat, ustawodawca nie przewidział - bo z przedstawionych powyżej względów nie mógł - wymagań technicznych i operacyjnych tego systemu oraz działających w nim urządzeń, jako warunku efektywności jego wdrażania, to jest innymi słowy, jako warunku realizacji obowiązku uiszczania opłat w drodze elektronicznego ich poboru. Zwłaszcza zaś, jako warunku dopuszczalności nakładania kar pieniężnych w sytuacjach uchylania się od tego obowiązku. Tym bardziej, że same szczegółowe wymagania techniczne lub operacyjne systemu, czy też same szczegółowe wymagania techniczne urządzeń, ściśle zostały powiązane z istotą i funkcją europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz zasadami jej udostępniania w przyszłości, poprzez konieczność zapewnienia - w sytuacji ich określenia - interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników (art. 13i ust. 6). W tym też kontekście znamienne jest to, że wdrażaniu omawianego systemu towarzyszyło zobowiązanie, przez ustawodawcę, podmiotów pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat, do oferowania urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych oraz do zapewnienia, aby urządzenia te były interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium RP oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 13i ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych). Nowelą zaś z dnia 7 listopada 2008 r., tj. ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, którą do art. 13i dodany został ust. 4a i ust. 4b, ustawodawca wprowadził adresowany do kierującego pojazdem wyposażonym urządzenie do elektronicznego poboru opłaty za przejazd, obowiązek jego włączenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę, wprowadzenia danych o rodzaju pojazdu oraz używania tego urządzenia zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto obowiązek do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia. Tym samym, brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby w zakresie odnoszącym się do omawianej kwestii odwoływać się, jak uczynił to Sąd I instancji, do argumentu z przepisów dotyczących pojazdów nienormnatywnych. Analogia ta nie jest bowiem uzasadniona. W świetle przedstawionych argumentów, stanowisko Sądu I instancji wyrażone odnośnie do pierwszej spośród wskazanych powyżej kwestii spornych nie może być więc uznane za usprawiedliwione. Ponadto, jego zasadność oraz przydatność podważają również okoliczności stanu faktycznego, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania rozpatrywanej sprawie. Ich zasadniczy element stanowi bowiem ustalenie, że pojazd którym wykonywany był przejazd płatnym odcinkiem autostrady [...] nie był wyposażony w urządzenie służące elektronicznemu poborowi opłat. Tym samym, eksponowanie przez Sąd I instancji - w celu uzasadnienia tezy o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji - argumentu o braku określenia wymagań technicznych wskazanego urządzenia oraz wymagań technicznych lub operacyjnych systemu, w sytuacji, gdy urządzenie to nie zostało zainstalowane w pojeździe, którym wykonywany był przejazd, za który pobiera się opłatę elektroniczną, nie jest racjonalne. Argument ten, jako istotny z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, mógłby być bowiem ewentualnie rozważany wyłącznie w sytuacji, gdyby zamontowane w pojeździe urządzenie - bez zawinienia czy jakiegokolwiek innego przyczynienia się jego użytkownika - działało wadliwie, a wadliwość ta miała bezpośredni wpływ na prawidłowość wskazania przez system, że nie doszło do uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Dopiero wówczas można byłoby (ewentualnie) rozważać i oceniać, czy uzasadnione byłoby w takiej sytuacji nakładanie kary pieniężnej za przejazd drogą płatną bez uiszczenia wymaganej opłaty. Przywołany powyżej i niesporny w rozpatrywanej sprawie element jej stanu faktycznego, ma również podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów postawionych w pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Ich istota odnosi się do kolejnej spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie prawidłowości wskazania przez organ administracji podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie, o którym owa w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji wadliwie wskazał adresata decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, bez uiszczenia wymaganej opłaty. Zgodnie z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kara pieniężna nakładana jest na kierującego pojazdem samochodowym. Wobec tego, że treść przywołanego przepisu jednoznacznie określa podmiot, na który w sytuacji w nim określonej, jest nakładana kara pieniężna, to istotnie, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, nie ma podstaw, aby decyzję o nałożeniu tej kary można było adresować do innego, niż tak określony, podmiotu. Zwłaszcza zaś do tego, na który - i to jedynie ewentualnie, bo nie w sposób jednoznacznie rozstrzygający tę kwestię - wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. s. 18 - 20). Przywołane już powyżej stanowisko Sądu I instancji zmierzające do wykazania, poprzez argument odwołujący się do wielości i wieloznaczności pojęć, którymi operuje prawodawca odnośnie do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej, że organ nie wykazał i nie udowodnił w niewątpliwy sposób, że nałożona kara powinna obciążać kierującego pojazdem, a nie inny podmiot - np. przedsiębiorcę, jako korzystającego, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, z dróg publicznych i jednocześnie ich użytkownika zobowiązanego do uiszczania z tego tytułu opłaty elektronicznej - a w konsekwencji, że nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie, nie może być uznane za prawidłowe. Po pierwsze, stanowisku temu sprzeciwia się jednoznaczna treść przywołanego już powyżej art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu które ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji, gdy dekodowana z wymienionego przepisu norma prawa materialnego decydowała o tym, jakie fakty miały znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, za oczywiste uznać należało, że to one właśnie wyznaczały zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiła tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot, jako adresat normy ustanawiającej konkretny (nakazany) wzór zachowania, uchybiając temu wzorowi, zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. W sytuacji więc, gdy organ ustalił - a nie jest to przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie - kto w dniu 12 [...] 2011 r. był osobą kierującą pojazdem, którym wykonywany był przejazd po odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, to z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag, zwłaszcza zaś z punktu widzenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić organowi błąd odnośnie do ustalenia sprawcy naruszenia, a tym samym podmiotu, na który, wobec jednoznacznej treści art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, powinna być nałożona kara pieniężna. Po drugie, w rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, że pojazd samochodowy, którym był wykonywany wskazany przejazd, nie był wyposażony w urządzenie służące pobieraniu opłaty elektronicznej za przejazd drogą krajową lub jej płatnym odcinkiem. Ma to zasadnicze znaczenie z tego powodu, że z przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie ustaleń faktycznych, przyjętych następnie przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania również nie wynika, aby nie potwierdzały one, iż wjazd na autostradę [...] na płatnym jej odcinku [...] (granica państwowa) - węzeł [...], nie był poprzedzony stosownym oznakowaniem informującym o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd (znak drogowy o charakterze informacyjnym - D-39a "opłaty drogowe"; tabliczka T-34). Skoro więc, pojazd samochodowy nie był wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd, z czego kierujący pojazdem zdawał sobie sprawę, to w sytuacji, gdy jako kierowca, zdawał sobie również sprawę z treści informacji zawartej na przywołanych powyżej oznaczeniach drogi, którą się poruszał zanim wjechał na płatny odcinek autostrady [...], zwłaszcza zaś z konsekwencji przekazu zawartego w tej informacji, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że nie powinien był wjeżdżać prowadzonym pojazdem na drogę płatną, lecz skierować się na alternatywną drogę publiczną, która nie została objęta opłatą za przejazd. Z powyższego tym bardziej więc wynika, że konsekwencje wyboru dokonanego przez kierowcę - wjazd na krajową drogę płatną pojazdem nie wyposażonym w odpowiednie urządzenie służące poborowi opłaty elektronicznej - a mianowicie kara pieniężna, mogły obciążać tylko jego. W świetle powyższego, sugestia Sądu I instancji, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ rozważył, czy kara pieniężna nie powinna zostać nałożona na przedsiębiorcę, nie jest uzasadniona. Ponownie orzekając w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i argumenty. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- Sygn. akt II GSK 1843/13 Sygn. akt II GSK 1843/13 16 17