IV SA/Wa 264/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. S., K. D. i P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wznowił postępowanie zakończone ostatecznym własnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia i handlu o powierzchni sprzedaży 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku o numerze porządkowym [...] po jego częściowym wyburzeniu oraz przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz części działki [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił uchylenia ostatecznego postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. organ wskazał, że objęcie wpisem do rejestru zabytku nieruchomości obejmującej budynek położony przy ul. [...] wraz z otaczającym go terenem działki o numerze ewidencyjnym [...], nie może wpłynąć na zmianę treści postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu, konstytutywny wpis do rejestru zabytków nie jest okolicznością istotną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zakres uzgodnień dokonywanych w postępowaniu uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy po objęciu sąsiedniej działki wpisem do rejestru jest taki sam, jak w przypadku postępowania zakończonego wzruszanym postępowaniem. Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. i pozostaje nim bez względu na to, czy do rejestru zabytków był wpisany osobno budynek czy też otaczający go teren działki o numerze ewidencyjnym [...]. Zdaniem organu brak jest związku pomiędzy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. a decyzjami, które warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (decyzje wpisujące do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany). Wobec powyższego organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i odmówił uchylenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. wnieśli E. S., K. D. oraz P. D. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że zarówno postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. jak i postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. zostało podpisane z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez Sekretarza Stanu – Generalnego Konserwatora Zabytków. W ocenie strony skarżącej Generalny Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra i podlega wyłączeniu w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydanie postanowienia wbrew treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - zdaniem strony skarżącej - jest naruszeniem prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w ar. 8 k.p.a. Pracownik organu administracji, który rozstrzygał i podpisał zaskarżone postanowienie wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie był zdeterminowanym swoim wcześniejszym udziałem w postępowaniu, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto strona skarżąca stoi na stanowisku, że ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. naruszyło przepisy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniająca treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r. Na skutek tej decyzji ochroną prawną objęta została cała posesja przy ul. [...] w K. (cały teren działki w granicach ogrodzenia), a nie jak dotychczas wyłącznie budynek przy ul. [...]. W konsekwencji strona skarżąca uważa za zasadne przeprowadzenie uzgodnień w wojewódzkim konserwatorem zabytków po zmianie obszaru objętego ochroną prawną wynikającą z wpisania tego obszaru do rejestru zabytków. Potwierdzenie historycznego znaczenia obszaru sąsiadującego bezpośrednio z inwestycją nastąpiło dopiero decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r., a więc po wydaniu postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi obligatoryjną przesłankę wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika i członka organu kolegialnego, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Założeniem tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), co byłoby niejako determinowane przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). W świetle poglądów doktryny przyjmuje się, iż reguła określona w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Sąd podziela powyższy pogląd i pragnie dodatkowo zwrócić uwagę na wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09. Zgodnie z tą wykładnią powołany przepis nie ma zastosowania w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w odniesieniu do osoby piastującej funkcję organu administracji, posiadającego status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Przez ministra w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. rozumie się prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą uchwałą potwierdził wyjątek od zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Według treści przywołanej uchwały wyjątkiem takim jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. Oznacza to, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stoi na stanowisku, ze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zasadny. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że oba postanowienia wydała i podpisała ta sama osoba: P. Z. - z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że do dnia 31 marca 2002 r. Generalny Konserwator Zabytków był centralnym organem administracji rządowej odrębnym organizacyjnie i obsługiwanym przez podległy mu urząd, również strukturalnie wyodrębniony. Z dniem 1 kwietnia 2002 r., na mocy art. 1 ust. 1d ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 25, poz. 253), instytucja Generalnego Konserwatora Zabytków uległa istotnemu przekształceniu. Obecnie, w myśl art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Za niedopuszczalne zatem należy uznać przeniesienie uprawnień wskazanych w art. 90 ust. 2 ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, innemu dowolnie wskazanemu pracownikowi ministerstwa. Zawsze ma to być sekretarz stanu lub podsekretarz stanu. Warto w tym miejscu mieć na względzie jaką pozycję mają sekretarz stanu oraz podsekretarze stanu w ministerstwach. Z treść przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.) wynika ogólna zasada, zgodnie z którą, każdy minister swoje zadania wykonuje przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu. Sekretarz stanu i podsekretarze stanu są powoływani i odwoływani przez Prezes Rady Ministrów, mają taki zakres czynności jaki zostanie im ustalony przez ministra. W świetle powyższego uznać należy, że sekretarz stanu i podsekretarze stanu są bliskimi współpracownikami ministra, jednak nie można przypisać im funkcji organów państwowych, gdyż swoje zadania wykonują w imieniu i z upoważnienia ministra. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów wskazuje, że ani sekretarz stanu ani podsekretarze stanu nie są zastępcami ministra, a jedynie działają w ramach szczególnego rodzaju upoważnienia do wykonywania kompetencji. Wykonują je na rachunek i w imieniu organu, do którego ustawowo te kompetencje należą. W takim przypadku sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, wykonujący zadania ministra zobowiązany jest ujawnić, że działa z wyraźnego upoważnienia ministra oraz, że podmiotem wykonującym zadania jest minister. Może to wynikać z nagłówka pisma, odcisku przystawianej pieczęci (zob. uchwałę pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2007 r. BSA I-4110-5/07 Biul. SN 2007/11/6, OSNC 2008/4/42, Prok. i Pr.-wkł. 2008/4/4.) Zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Generalny Konserwator Zabytków wykonuje w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego zadania i kompetencje w zakresie przewidzianym dla organu ochrony zabytków. Zadania ta zostały określone w art. 90 ust. 2 powyższej ustawy. W myśl § 2 ust. 1 Zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie podziału czynności pomiędzy ministra, sekretarza stanu, podsekretarzy stanu i dyrektora generalnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków pełni sekretarz stanu P. Z. Oprócz zadań przewidzianych dla Generalnego Konserwatora Zabytków wykonuję on również inne zadania, określone w § 2 ust. 2 i 3 powyższego zarządzenia. Mając na uwadze powyższego uznać należy, że w obowiązującym stanie prawnym Generalny Konserwator Zabytków nie jest organem administracji. Brak jest bowiem przepisu, który wyraźnie określałby ten podmiot jako organ administracji publicznej. Faktem jest, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określają zakres działań Generalnego Konserwatora Zabytków, w tym wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy). Jednakże zawsze wykonuje je w imieniu organu ochrony zabytków – ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Generalny Konserwator Zabytków wydając zaskarżone postanowienie dał temu wyraz wskazując w sentencji postanowienia, że działa na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również wskazując w nagłówku postanowienia oraz odcisku pieczęci, że działa z w imieniu organu – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Okolicznością wskazującą, że Generalnego Konserwatora Zabytków nie można uznać za organ administracji jest dodatkowo brak wyodrębnienia organizacyjnego. Obsługę Generalnemu Konserwatorowi Zabytków zapewnia bowiem departament Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wobec powyższego zgodzić się należy z zarzutem strony skarżącej, że w wydaniu zaskarżona postanowienia brak udział pracownik organu administracji publicznej podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu, w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie powyższego przepisu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Wobec tego, że uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Kwestia prawidłowości postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. będzie bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając poczynione przez Sąd wskazania i przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.