II SA/Wa 589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Adam Lipiński (spraw.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] (ze zm.), § 6 pkt 8 uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] ( ze zm.), § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 i § 24 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. K. odmówił wyżej wymienionej zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, co następuje: Z. K., zameldowana przy ul. [...] wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie umowy najmu tego lokalu, która wygasła z dniem [...] lipca 2012 r. Lokal składa się z 1 izby o powierzchni użytkowej 14,76 m2, w tym powierzchni pokoju 13,95 m2. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Z. K. nie mieszka w lokalu nr [...]. Wywiad przeprowadzony wśród mieszkańców budynku potwierdził, że w lokalu tym mieszka mężczyzna w wieku ok. 30-40 lat. W tym przypadku ma zastosowanie § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały. Wymienione przepisy dopuszczają odmowę zakwalifikowania wniosku w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wywiązywał się z obowiązków najemcy i warunków określonych w umowie najmu, a za takie należy uznać niezamieszkiwanie w lokalu i udostępnienie go osobie nieuprawnionej. Z. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnienie przyczyn podjęcia przez organ uchwały; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zw. z treścią zaskarżonej uchwały, w szczególności § 12, § 14 ust. 3 pkt 2, § 16 ust. 1 pkt 2, § 17 w zw. z § 6 ust. 1 uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] - zwanej dalej uchwałą, poprzez bezpodstawną odmowę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego [...], pomimo że skarżąca spełniała warunki do zawarcia z nią takiej umowy. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na dwa istotne aspekty sprawy: Po pierwsze bezspornym jest, że skarżąca w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] lipca 2012 r. pozostawała w stosunku najmu lokalu socjalnego położonego w [...] przy ul. [...] na podstawie umowy najmu zawartej na powyższy okres, oraz że skarżąca w dniu [...] czerwca 2007 r. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na czas nieokreślony. Jak przyznano w odpowiedzi na skargę warunek dochodowy skarżąca spełniła. Organ nigdzie nie podniósł zarzutu, że skarżąca zalegała z opłatami za korzystanie z lokalu. Należy zatem uznać, że organ nie kwestionował, że skarżąca spełniła warunki wskazane w § 16 uchwały. Zatem w świetle ww. § 7 ust. 3 i § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały, ze skarżącą winna być "na bieżąco" zawarta nowa umowa najmu lokalu socjalnego. Podkreślić przy tym należy, że treść tych zapisów wskazuje, że poprzez zawarcie nowej umowy "na bieżąco" należy rozumieć jako bezwzględny niezwłoczny obowiązek zawarcia umowy najmu, o ile nie stwierdzono, że dotychczasowy najemca nie spełnia przesłanek wskazanych w § 16 ust. 1. Wobec obowiązku zawierania umów najmu "na bieżąco" logicznym i oczywistym powinno być, że w takich sytuacjach nie powinno się stosować pełnej procedury rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu przewidzianej w rozdziale 7 uchwały, a w szczególności podejmowania uchwał o zamieszczaniu wnioskodawców na liście osób oczekujących na najem lokalu. Po drugie podstawą rozstrzygnięcia organu było rzekome ustalenie, że skarżąca i jej małżonek nie mieszkają w lokalu przy ul. [...], a mieszka tam inna osoba. Ustalenie to jest całkowicie bezpodstawne i nieprawdziwe. Skarżąca podnosi, że w aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dowody potwierdzające tę okoliczność. Trudno bowiem za takie dowody uznać protokoły przesłuchania świadków z [...] września 2012 r., z których jeden w ogóle nie zawiera ani podpisu ani danych świadka, drugi (świadek S. W.) potwierdza, że w lokalu zamieszkują lokatorzy, a z trzeciego (świadek W. S.) wynika jedynie, że świadek sporadycznie widywał osobę wchodząca do lokalu w wieku ok. 40 lat, przy czym świadek jednocześnie podkreślił, że sąsiadów widuje sporadycznie i nie wie czy ta osoba zamieszkuje w lokalu. Żadnej mocy dowodowej nie mogą mieć notatki służbowe pracowników organu z rzekomo odbytych rozmów telefonicznych. Niezależnie od powyższego, nawet jeżeli hipotetycznie by uznać, że skarżąca wraz z małżonkiem nie zamieszkiwali w lokalu przy ul. [...], to nie oznacza to automatycznie, że osoby te musiały mieć możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Bazowanie na takim "domniemaniu" było całkowicie błędne i nieuzasadnione. Organ nie przedstawił jakichkolwiek dowodów wskazujących, że skarżąca i jej małżonek mają rzeczywiście możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W konkluzji pisma podniesiono, że powoływana przez organ sytuacja opisana w przepisie § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały nie miała miejsca i organ nie miał podstaw do nieuwzględnienia wniosku na podstawie § 22 ust. 5 uchwały w zw. z § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu argumentował, iż umowa najmu uprawniała do zamieszkania w przedmiotowym lokalu jedynie skarżącą. Umowa ta nie mogła być zawarta na czas nieoznaczony z uwagi na roszczenia właścicieli. Natomiast skarżąca i jej małżonek spełniali kryteria dochodowe uprawniające do uzyskania lokalu socjalnego. Organ powziął podejrzenie, że skarżąca nie przebywa w lokalu, co wynikało z niemożności skontaktowania się z nią, co potwierdziły notatki urzędników, a nadto z udokumentowanych informacji uzyskanych od sąsiadów wynikało, iż w lokalu mieszka mężczyzna w wieku około 30-40 lat, a jedna osoba stwierdziła, iż zamieszkuje tam para. Zeznania takie wykluczały zatem zamieszkiwanie w lokalu przez małżonka skarżącej oraz skarżącą. Z tych względów należy uznać, że wynajmowanie albo podnajmowanie przedmiotowego lokalu przez skarżącą, bez zgody organu, stanowiło naruszenie warunków umowy najmu, a nadto z okoliczności tej wynika, iż skarżąca ma w inny sposób zabezpieczone swoje potrzeby mieszkaniowe, skoro przez okres 2 lat nie mieszkała w przedmiotowym lokalu. Skarżąca uiszcza świadczenia związane z przedmiotowym lokalem i oświadczyła, że zamieszkuje w tym lokalu wraz z małżonkiem, od daty jego otrzymania. Zatem, gdyby to była prawda, to zdaniem organu, skarżąca winna niektóre opłaty uiszczać w wysokości odpowiadającej ilości zamieszkujących osób – w tym przypadku za dwie osoby, a tymczasem opłaty te są przez nią uiszczane za jedną osobę, narażając wynajmującego na straty z tego tytułu. Dopiero po zameldowaniu męża skarżąca zaczęła uiszczać opłaty za dwie osoby. Organ wskazał, że jest zobowiązany zbadać, zgodnie z treścią § 22 pkt 2 ppkt 1 uchwały dotychczasowy sposób korzystania z lokalu, w szczególności przestrzeganie warunków umowy najmu i obowiązków najemcy. Zgodnie z § 6 pkt 1 ppkt 3 uchwały stwierdzenie przez organ zabezpieczenia przez zainteresowanego we własnym zakresie potrzeb mieszkaniowych uzasadnia odmowę zawarcia umowy najmu. W niniejszej sprawie skarżąca zarówno naruszyła obowiązki najemcy jak i posiada zabezpieczone we własnym zakresie potrzeby mieszkaniowe, co uzasadniało podjęcie przez organ uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy na uchwałę NSA z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSA i WSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), zgodnie z którą rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej, podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto w postanowieniu z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), NSA sformułował tezę, że skreślenie przez organ gminy osoby z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, w tym socjalnego, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 20 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalne było zatem wniesienie przez skarżącą skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu komunalnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca niewątpliwie interes taki posiada. Należy również wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzuca skargę jedynie z przyczyn formalnych. W tej sprawie przyczyn takich brak, natomiast organ w odpowiedzi na skargę, żądając właśnie takiego rozstrzygnięcia sprawy – odrzucenia skargi nie wskazał na żadną z przyczyn formalnych rozstrzygniecie takie implikujących. Zatem żądanie zawarte w odpowiedzi na skargę należy, przypuszczalnie rozumieć jako żądanie oddalenia skargi. Sprawy dotyczące prawa do mieszkania obywatela, są istotnymi sprawami dotyczącymi jego egzystencji. Powyższe wynika z prostej konstatacji - znaczenia posiadania tytułu prawnego i możliwości zamieszkiwania w danym lokalu, jako niezbędnego czynnika umożliwiającego byt. Stwierdzenie to wydaje się oczywiste, zatem wszelkie sprawy dotyczące tej sfery powinny być przez organ administracji rozważane dokładnie i skrupulatnie. Tej skrupulatności i rzetelności przeprowadzenia postępowania, tu w szczególności prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę z dnia [...] listopada 2012 r. w niniejszej sprawie zabrakło. Trafnie wskazuje pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2013 r. na całkowitą dowolność ustaleń organu, co do stwierdzenia braku zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym lokalu przy ul. [...] w [...]oraz co do twierdzeń organu, iż skarżąca posiada w inny sposób (poza przedmiotowym lokalem) zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Trudno bowiem za dowody w niniejszej sprawie uznać protokoły przesłuchania świadków z [...] września 2012 r., z których jeden w ogóle nie zawiera ani podpisu ani danych świadka, drugi (świadek S. W.) potwierdza, że w lokalu zamieszkują lokatorzy, a z trzeciego (świadek W. S.) wynika jedynie, że świadek sporadycznie widywał osobę wchodząca do lokalu w wieku ok. 40, przy czym świadek jednocześnie podkreślił, że sąsiadów widuje sporadycznie i nie wie czy ta osoba zamieszkuje w lokalu. Zeznania powyższych świadków (karta 185, 183, 182, 181 akt postępowania administracyjnego) nie posiadają żadnej mocy dowodowej z wyżej wskazanych przyczyn, natomiast zeznania świadka [...] są bardzo ogólne i nie wyjaśniają czy świadek ten widział osobę zamieszkującą w przedmiotowym lokalu czy jedynie odwiedzające najemcę. Żadnej mocy dowodowej nie mogą mieć także notatki służbowe pracowników organu z rzekomo odbytych rozmów telefonicznych na okoliczność braku zamieszkiwania skarżącej w lokalu. Trafnie wskazano w skardze na stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie zawarte w wyroku z 23 września 2010r. (I OSK 1597/09, LEX nr 745094) - iż w świetle art. 75 § 1 Kpa notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 Kpa. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów. Aby wykazać, iż skarżąca posiada w inny sposób zaspokojone potrzeby lokalowe (poza przedmiotowym lokalem), należałoby wykazać posiadanie przez nią prawa do innego lokalu, z którego mogła by korzystać albo wykazać faktyczne zamieszkiwanie przez nią w innym (konkretnie wskazanym) lokalu. Podkreślić tu należy, iż z praw najmu do lokalu nie wynika niemożność czasowego przebywania w innych miejscach np. w związku z wyjazdem służbowym, czy wypoczynkowym, albo leczniczym. W tym aspekcie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie daleki jest od bardzo rygorystycznego i formalnego traktowania dowodów – albowiem dowodem w danej sprawie może być teoretycznie wszystko, jednakże istnieją pewne niezaprzeczalne logiczne uwarunkowania dowodów – musi z nich wynikać niezbicie jakieś twierdzenie, zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Nadto dowody powinny być sprawdzalne i konkretnie potwierdzające daną okoliczność. Dowody nie mogą bazować na sferze przypuszczeń, ale weryfikowalnych faktów i ustaleń. Także nie sposób zrozumieć argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, gdy zarzuca skarżącej naruszenie zasad umowy najmu poprzez zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu wraz ze swoim małżonkiem. Oczywistym jest, iż skarżąca ma prawo przebywać w lokalu wraz ze swoim małżonkiem i trudno w takim zachowaniu dopatrywać się naruszenia prawa i to, aż w takim rozumieniu, które uzasadniało by odmowę zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu komunalnego. Reasumując, sprawa wyjaśnienia istotnych okoliczności, w rozumieniu przepisów § 6 i § 22 uchwały [...] Rady [...], mających znaczenie dla podjęcia przez organ negatywnej czy też pozytywnej uchwały, w przedmiocie zawarcia przez skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], została nieprawidłowo załatwiona. Zaskarżona uchwała w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdy porówna się ją z zebranym w niniejszej sprawie wątpliwym materiałem dowodowym i do tego nieprawidłowo zgromadzonym, narusza prawo i nosi cechy dowolności organu w ustaleniu stanu faktycznego. Wady te wprost rzutują na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wobec takich wad należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W powyższym stanie sprawy, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.