II SAB/Kr 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] Z.K. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącego J.S. z dnia 17 listopada 2011 r. w zakresie punktu 9; II. stwierdza, że bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2011 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 22 stycznia 2013r. J.S. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie pytań zawartych w pkt 1-5, 7-9 wniosku z dnia 15 listopada 2011r. (data wpływu 17 listopada 2011r.), w którym zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w piśmie tym zwrócono się o informację: 1/ ilu pracowników łącznie zatrudnił burmistrz od grudnia 2010 roku do chwili obecnej; 2/ podanie liczby osób zatrudnionych osobno na umowę zlecenie i o dzieło, a osobno pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę z podaniem zajmowanych stanowisk; 3/ jakie były koszty ponoszone w 2010 roku na wynagrodzenia i składki od nich naliczane bez umów zleceń oraz umów o dzieło; 4/ jakie były koszty ponoszone w 2011 roku na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, bez umów zleceń oraz umów o dzieło; 5/ jakie były koszty ponoszone w 2011 roku na wynagrodzenia i składki od nich naliczane wynikające z umów zleceń i o dzieło; 6/ jakie jest obecne wynagrodzenie brutto oraz netto burmistrza; w zakresie tego pytania zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.11.2012r. sygn. II SAB/Kr 164/12; 7/ jakie jest obecne wynagrodzenie brutto oraz netto wiceburmistrza; 8/ podanie wysokości wynagrodzenia wszystkich kierowników tj. od sekretarza przez poszczególnych kierowników zajmujących się określonymi referatami, zgodnie z założeniami budżetowymi gminy K. na 2011 rok oraz analogicznie jak to wyglądało w 2010 roku, 9/ ilu pracowników i z jakich miejscowości przyjął burmistrz do pracy od chwili objęcia swojego stanowiska do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie pkt 9, wskazując iż odpowiedź w zakresie informacji co do miejsca zamieszkania nie stanowi informacji publicznej. Co do pozostałych kwestii zawartych we wniosku tj. pytań 1-5, 7-8, organ wskazał, że udzielił informacji publicznej w piśmie z dnia 1 marca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. W zakresie pytań nr 1-5, oraz nr 7-8 zawartych we wniosku z dnia 15 listopada 2011r. organ udzielił informacji publicznej w piśmie z dnia 1 marca 2013r. Stosownie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (Lex Omega nr 463487). Zatem, mimo tego że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, postępowanie sądowe ulega w zakresie powyższych pytań umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., gdyż Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność nie mógłby zobowiązać organu do udzielenia informacji publicznej, która został już udzielona. W związku z powyższym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt III sentencji i umorzyć w tym zakresie postępowanie sądowe. Natomiast co do pytania zawartego w pkt 9 wniosku o udzielenie informacji publicznej skarga jest zasadna. Skarżący zwrócił się bowiem o wskazanie: ilu pracowników i z jakich miejscowości przyjął burmistrz do pracy od chwili objęcia swojego stanowiska do dnia dzisiejszego. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Organem takim jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Informacja publiczna odnosi się zatem do faktów, jednak pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02, (opub. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003r., sygn. akt II SA 3572/02, opub. w LEX nr 144641). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Również art. 6 tej ustawy tylko egzemplifikuje kategorie informacji podlegającej udostępnieniu nie tworząc zamkniętego katalogu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o liczbie pracowników oraz miejscowości z jakich pochodzą. Skoro w świetle orzecznictwa sądowego, które szeroko interpretując te kwestie wskazuje się, że np. nie tylko imiona, nazwiska i funkcje osób uczestniczących w załatwianiu określonych spraw, ale również imiona i nazwiska osób zawierających umowy cywilnoprawne np. z jednostkami samorządu terytorialnego podlegają ujawnieniu, to tym bardziej organ winien udzielić informacji w zakresie liczby przyjętych pracowników w określonym okresie oraz miejscowości z których pochodzą, zwłaszcza iż pytanie nie zawierało wniosku o podanie ich imion, nazwisk czy adresów zamieszkania. Niezasadne są zatem argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę zwłaszcza. Jednocześnie organ nieprawidłowo rozumie prawo do prywatności pracowników organu, gdyż przyjmuje się iż nie obejmuje ono imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego i korzystających z przywileju czerpania z zasobów publicznych. W przeciwnym razie "cała konstrukcja dostępu do informacji publicznej nie miałaby sensu", gdyż bez tych danych dostęp do informacji publicznej byłby wręcz iluzoryczny, a to z kim umowa została podpisana, jest często ważniejsze niż ustalona w niej kwota (wyrok Sądu Najwyższego z 8.11.2012r., sygn. akt I CSK 190/12). Informacje o liczbie przyjętych osób i miejscowości skąd pochodzą stanowi zatem , która jest jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003r., sygn. akt II SA 3572/02). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że skarżący mógł żądać udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 9 swojego wniosku. Odnośnie pozostałych zarzutów, w tym określonego w skardze pytania nr 10 stwierdzić należy, że nie mogą być one przedmiotem odrębnego rozpatrzenia przez Sąd, gdyż we wniosku z dnia 15 listopada 2011r. skarżący nie domagał się od burmistrza udzielenia w tym zakresie informacji. Sąd nie może także uwzględnić żądań skarżącego odnośnie "zdyscyplinowania pracy Burmistrza i podległych mu pracowników", czy też spełnienia pozostałych oczekiwań wskazanych in fine skargi, gdyż Sąd zgodnie z obowiązującym prawem nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. Są to kwestie dotyczące władzy wykonawczej i właściwym adresatem tych oczekiwań mogą być ewentualnie Rada Miejska w K. , wojewoda (jako organ nadzoru) oraz suweren tj. mieszkańcy gminy, którzy tworząc z mocy prawa wspólnotę samorządową wybierają i mogą odwołać organy swojej gminy. Sąd administracyjny jedynie kontroluje w zakresie wskazanym ustawą zgodność działań organów administracji publicznej z obowiązującym prawem. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza Miasta K. do załatwienia wniosku w zakresie pkt 9. Udzielenie odpowiedzi powinno nastąpić na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie z racji znacznego upływu czasu od złożenia wniosku tj. około 1,5 roku, a także wobec charakteru żądanej informacji, która była prosta i nieskomplikowana, należało stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.