II SAB/Kr 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi M.C.-G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie znak: [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie znak: [...] w terminie 1 miesiąca; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. grzywnę w kwocie 5000 zł (pięć tysięcy złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. na rzecz skarżącej M.C.-G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.C. pismem z dnia 29 stycznia 2013r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] -ziemskiego w K. w sprawie znak: [....] , dotyczącej legalizacji budynku mieszkalno-handlowego położonego na działce nr [....] w S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegającą na niewydaniu w wymaganym terminie aktu administracyjnego. Skarżąca wniosła o zobowiązanie skarżonego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie go do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podała jakie czynności procesowe podejmowała w trakcie postępowania administracyjnego, podkreślając że przedmiotowy budynek nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto iż organ naruszył w sposób rażący termin do załatwienia sprawy z kpa oraz zasadę zaufania do organów administracji z art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do kwestii terminowości wydania aktu, wnosząc jedynie o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadniona. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 84). Jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwe zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 kpa ustanawiający zasadę szybkości postępowania. W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie. Należy tu wskazać przede wszystkim art. 35-38 kpa zawierające reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw. Zgodnie z art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] -ziemskiego w K. naruszył wyżej wskazane przepisy pozostając w bezczynności. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte postanowieniem z dnia 31 marca 2011r., a zatem do dnia złożenia skargi upłynęło bez mała 2 lata, a zatem w/w terminy z art. 35 § 3 kpa zostały rażąco przekroczone, a nadto organ do dnia wydania wyroku przez Sąd (od wszczęcia upłynęło już 2 lata i 2 miesiące) nie rozstrzygnął sprawy poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego. Organ nie ustosunkował się w żaden konkretny sposób do kwestii terminowości. Podnoszone jedynie na rozprawie kwestie, że podejmuje czynności a zatem nie jest bezczynny są w świetle opisanej przewłoki zupełnie gołosłowne. Dotyczy to także podniesionej na rozprawie okoliczności, iż w lutym 2013r. (a więc po 2 latach od wszczęcia postępowania, a po wniesieniu skargi) organ zobowiązał inwestora do dostarczenia inwentaryzacji budynku, wyznaczając termin dopiero do czerwca 2013r. Analizując akta postępowania administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia jakichkolwiek okoliczności umniejszających winę organu, gdyż postępowanie w sprawie było zawieszone raptem na okres około 2 miesięcy (organ wyższego rzędu nie uznał zresztą podstaw zawieszenia za prawidłowe), a toczące się incydentalne sprawy przed sądem administracyjnym, czy ewentualnie przed innymi organami administracyjnymi nie uzasadniały spoczywanie sprawy, czy też nie uniemożliwiały rozpoznania wniosków skarżącej bezzwłocznie. Zatem brak było po stronie organu podstaw do wydłużania okresu prowadzenia postępowania administracyjnego o takie okresy, gdyż po pierwsze nie wstrzymuje to całkowicie postępowania i umożliwia podejmowanie koniecznych czynności dowodowych, poprzez chociażby posługiwanie się kserokopiami czy odpisami akt sprawy. Jednocześnie wobec opisanego powyżej znacznego upływu czasu od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, a nadto braku jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających tak znaczną przewłokę, oznaczającym uporczywość w nierozpoznaniu sprawy i wydaniu aktu kończącego postępowanie, należało stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i związku z tym w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzono organowi grzywnę. Zaznaczyć należy, że orzeczenie sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter uznaniowy, a zatem sąd zobligowany jest do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, jak duże było przekroczenie terminy i jakie były przyczyny przewłoki. Dodatkowo zatem do okoliczności wyżej podniesionych wskazać należy, że skarżony organ nie udzielił w odpowiedzi na skargę czy na rozprawie jakichkolwiek wyjaśnień mogących wpłynąć na uznanie zmniejszenia winy organu. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P. poz. 89), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3521,67 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi 35.216,70 zł. Zdaniem sądu za odpowiednią do naruszenia przepisów przez skarżony organ, stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 5.000 zł, a więc niższej niż 1/7 maksymalnej kwoty ustawowej. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Niezasadne jest przy tym twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie wyczerpała trybu zaskarżenia z powodu złożenia przez nią zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego rzędu (art. 37 kpa) w dniu 28 stycznia 2013r., a więc jeden dzień przed wniesieniem skargi na bezczynność. Zarzut ten jest niesłuszny, ponieważ art. 52 § 1 p.p.s.a. wprowadza jedynie wymóg wniesienia takiego środka zaskarżenia, czemu skarżąca uczyniła w pełni zadość. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.